07　貧窮線與公屋租金補貼價值

2013年9月傳媒報導政府向扶貧委員會呈交的一份研究報告發現，若把公共房屋資助算作家庭收入一部分，香港的窮人數目將由129萬減至69萬，減幅近半。研究報告把公共房屋化為資助形式的方法，是先估計公屋單位市值，減去公屋租戶所繳租金後，餘額即作為租戶獲得的「福利」價值。

只要曾經研習基礎經濟學的人都會知道，這種估值方法並不恰當，因為實物資助往往比不上現金資助，例如你收到標價500元的名牌圍巾作為聖誕禮物，是否等同你有500元進賬？答案顯然不是。

首先，你或許已經有一條圍巾，根本不需要另一條；再者，你也許寧選另一條自己喜歡的品牌；又或它的顏色、式樣未必合你心意。事實上你也許只願意付250元買這條圍巾，也即是說一條市面標價500元的圍巾，對你來說只值一半價錢。

窮線立場　壁壘分明

為貧民請命的社工界代表回應這份研究報告的公開言論並不令人感到意外，他們擔心政府會利用有關數據淡化貧苦大眾的困境，警告政府勿把公屋資助用作減少窮人數目的手段。

香港社區組織協會主任何喜華、香港樂施會總裁余志穩均異口同聲表示，這份政府研究報告應僅可作為參考，不能作為制定貧窮線的考慮因素。他們反對視公共房屋為資助形式，以及將之納入貧窮線的計算程式之中，乃基於這種做法未能如實反映公屋住戶的貧困境況。

他們表示只會接受訂立兩種貧窮線：第一種是以除稅後家庭收入中位數作為貧窮線，社會福利並不計算在內；以此計算則處於貧窮線以下的人口合計129萬。第二種是以除稅後家庭收入中位數的半數作為貧窮線，但不包括綜援、傷殘津貼等社會福利；符合此標準的貧窮人口僅僅超過100萬。

不過，如此界定貧窮線，等於把公屋資助因素完全剔除。《南華早報》專欄作者盧綱（Alex Lo）在2013年9月3日發表的文章中闡述：「儘管專家與社福界代表就公屋資助如何計算爭論不休，但把有關資助納入其中，是公平而合理，也是誠實準確的計算法。」

他進一步解釋：「假如兩個家庭收入相等，其中一家獲得公屋資助，其可支配收入自然較另一家為高……，把兩者貧困境況等量齊觀顯然於理不合。」他認為政府研究報告的算法「也許過於簡化，但其基本概念並無錯誤，問題只在釐定的同等私樓租金原則是否公平準確而已」。此外，又指出「把公屋資助納入家庭收入應如何計算，仍大有討論餘地」。

標準不一　窮線難訂

建議方法之一，在於計算貧窮線時，把房屋開支在家庭收入中扣除，亦即以扣除房屋支出後的可支配家庭收入作比較。此法的弊處在於戶主所支付的多是按揭還款而非租金，還款額受按揭餘額、按揭息率和條款、有否二按安排等因素影響，不同住戶面對的情況各有不同，全繫於置業時間，因此難以通過此法比較情況各異的業主、租客，從而訂定貧窮線。

另一方法是在估算公屋單位資助的同等值，但由於公屋單位不在市場流通（即不容買賣或分租），事實上，界定公屋租值頗為複雜，是經濟學典型的習題。

要了解如何把公共房屋演算為政府資助，且先考慮以下例子。假如某公屋家庭的租金為1,000元，同等私樓租金為6,000元，則公屋資助等於5,000元，這正是政府（或社會）提供有關公屋單位的成本，其中包括地價、建築成本、管理費及其他相關費用。然而，這5,000元是否等於有關公屋租戶的福利？假使有關單位是租戶自行在公開市場所選，則這種計算方法是正確的，但眾所周知，本地公屋計劃並非如此運作。

公屋單位的選擇限制極嚴，只有房屋委員會所建單位才可供選擇，單位由房委會分配；公屋租戶雖可拒絕分配，但隨後須重新輪候，未知何時可再獲分配。

公屋租戶在單位地點、面積、鄰居、設施等方面都沒有選擇權，他們接受所獲分配的單位，純因租值低廉。雖然確有部分租戶能獲得所需單位，但更大機會是好像收到不相熟朋友的聖誕禮物，正如上文所舉獲贈名牌圍巾，由於需要圍巾，又無其他選擇，縱然並不稱心合意，卻也得接受。

假設某住戶認為某公屋單位月租只值4,000元，則在他心目中只獲3,000元（4,000元－1,000元）的福利；而另一租戶認為該單位月租值2,500元，則他認為所獲福利僅為1,500元（2,500元－1,000元）。由此可見，同一單位，不同住戶由於個人環境及取捨有別，他們認為所享福利額亦各異。

租售無門　效益受制

香港中文大學經濟學系殷偉憲博士曾就1976－1996年公屋租戶所獲政府通過公共房屋計劃提供的資助，以及住戶認為所獲福利作出平均估值【表7.1】。1976年，公屋計劃為每個合資格住戶每月提供的資助為399元，亦即與公屋單位相若的私樓估計月租與公屋租戶每月繳付平均租金之差。但每戶認為所獲福利平均每月僅為243元。

這等於說，1976年政府提供的每1元資助，平均每一公屋住戶只視為收到0.61元福利，效益比率僅為61%，1986年效益比率升至75%，1996年則下跌至70%。由此可見，公屋住戶認為所獲福利僅為資助的60%－ 75%，有關估值亦受市況影響。雖然未有較近期的數據可資參考，但相信有關情況變化不大。

為求精確地訂立貧窮線，在計算公屋單位在私樓市場的同等租值時，是否也應打個六折或七五折？

這個做法倒不適當。公屋租戶所獲資助與其所獲福利的平均比率，並不一定適用於所有租戶。對真正喜歡價值500元名牌圍巾的人而言，這份禮物的價值確實與市價相差不遠，但對不喜歡這份禮物的人來說，則可能只值250元甚至更低的價錢。在一般情況下，亦實在難以判別公屋租戶是否珍惜其公屋單位或其珍惜程度。

曲線減貧　掩耳盜鈴

假如我得到的聖誕禮物是個紅封包、銀行現金禮券或超市現金禮券，就不會有同樣問題。這也正是現金資助（或現金代用品）與實物資助兩者之間的明顯分別。

話說回頭，我就算不喜歡圍巾這份聖誕禮物，難道不可以轉送別人？轉贈聖誕禮物其實甚為普遍，只把自己喜歡的禮物留下，也屬人之常情；不受歡迎的聖誕禮物也類似現金代用品一樣，可以轉贈別人。

可惜公屋單位只供分配，不可轉贈，因此有別於標價500大元的名牌圍巾，公屋單位不可能變成商品在市面流通，以致根本無從以例如市值6,000元的同等私樓租金作為定價指標。正因為公屋單位不可買賣或轉租，其作為資產的價值自然難以與私樓市價相提並論，可見政府的公屋政策實有損公屋價值。

上述政府研究報告假定公屋與私樓一樣，同具自由買賣的性質，這並非實情。我不禁懷疑，政府所以同意訂立貧窮線，無非因為相信可把公屋單位與私樓單位等量齊觀。果真如此，根據該份報告，若把公屋資助市值當作住戶收入一部分，則約有60萬戶的經濟狀況頓然處於貧窮線以上，足令一般理解本地貧窮問題的嚴重程度大大降低。

我認為即使按照扶貧委員會所訂的貧窮線，本地貧窮人口亦不會只得129萬甚或不足100萬。正如盧綱指出，公屋資助即使不可與私樓市值相提並論，卻也有一定的價值。

有趣的是，這份研究報告隱示政府有辦法不費分文，只須把公屋單位的私有業權悉數免費轉讓予現有住戶，便能盡收扶貧之效，那麼公屋住戶所獲福利，即等同於同級私樓租值與公屋住戶所繳租值之差額，一舉把60萬公屋住戶的經濟狀況提升至貧窮線之上。果真如此，這將是扶貧委員會送贈本地窮人的最佳聖誕大禮！

參考文獻

Wai-hin Yan, "Efficiency in the Distribution of Hong Kong Public Housing Resources ('70s-'90s)", Ph.D. Dissertation, School of Economics and Finance, University of Hong Kong, 2000.