08　社會福利政策與入息資助計劃

當今之世雖無敢說不願扶貧的社會，但扶貧有成的實在也不多見。歷來最致力於扶貧的當政者，首推1963－1969年在位的美國總統詹森（Lyndon Johnson），他為重整美國社會而推出的「大社會」計劃（Great Society Programs），終極目標在於扶貧，並創建公平社會。

半個世紀之後，大部分觀察者都認為「大社會」計劃成效有限，甚至徹底失敗。已故德魯克（Peter Drucker）教授認為計劃注定失敗，而大部分政府扶貧無功各有因由，原因之一是公共服務太多，早已應接不暇。在他眼中，扶貧計劃除了徒添開支以外，根本起不到作用。

要扶貧計劃真正發揮效用，非精選一流人才竭盡所能、專心致志莫辦。由於頂尖人才向來難求，以扶貧為目標的社會保障計劃只能逐一推行。Arthur Altmeyer有「美國社會保障計劃之父」之稱，David Lilienthal則為大蕭條時代過後美國社企「田納西河谷管理局」（Tennessee Valley Authority）的掌舵人，兩位在推行社會保障計劃方面卓然有成；德魯克認同兩位的意見，就是無論何時何地，精英罕有，所以最多只能推行一項重大社會計劃。不過，在詹森總統短短四年任內，美國對外在打越戰，對內則試圖推行好幾項社會計劃。

解決貧窮問題殊非易事，卻至少可從兩大層面入手，首先是處理個人收入偏低的成因。這問題往往錯綜復雜，但歸根究柢，關鍵只繫於生產力低和機會不足；解決之道在於促進經濟增長以及人才投資。

其次是處理貧窮直接造成的效應。貧者收入既低，所能負擔的消費水平亦自然偏低，為貧者提供津貼，有助其提高消費，同時減輕貧窮的直接效應，亦即低消費水平。最有效的達標方法莫如以現金為本的收入重新分配政策，而非費時失事的實物資助方式。收入補貼應純以收入水平、工作時數，以及家人數目為依據，而不涉其他因素。

追本窮源　有的放矢

香港若要認真開展扶貧，必須明確界定貧窮問題所在，從而對症下藥。目前不乏聲稱亟欲扶貧的政客和利益團體，既各自倡議少數項目，也對彼此理念相同的項目加以支持；若以為接納此等倡議項目即能解民困，就未免大錯特錯。

政府自然偏向從中挑選大部分項目，逐一提供若干財政支援；由此政府投放巨額的資助，可宣稱已通過大幅撥款竭力扶貧。政府若只求收一時之效的話，這種做法在政治上固屬明智之舉，但就扶貧而言，就注定失敗。

扶貧任務若非如此艱巨，也就不待今天，早應得以化解。有關貧窮課題的研究汗牛充棟，即使只取其中一小部分，也教人窮畢生之力亦難以讀完。不少有關研究都以致貧原因為重點，而一如所料，箇中原因不一而足，隨之引起種種針對貧窮成因而設的援助計劃。

疊床架屋　事倍功半

據估計香港政府提供的福利計劃，總數達221項之多，其中難免作用重疊。由於政府已推行的計劃絕少停辦，計劃數量只會有增無減。

計劃愈來愈多，福利重疊的情況自會加劇；而減少重疊之舉，則會引致監管上多生枝節，令官僚體制更添繁文縟節，成本隨之上升，其中行政及監管費用佔計劃所獲撥款的比重也會日增，以致受惠者實際所得資助反變削減。

扶貧計劃取向不外預防、治理、補救三方面，例如促進工作場所安全的計劃針對減低因工傷致殘的意外，從而「預防」工人家庭陷於貧困；教育津貼計劃有助窮等人家增加本來未能獲取的人力資本，因而具有「治理」作用；至於開支津貼計劃，則為無法負擔昂貴房租及醫療開支的家庭提供「補救」支援。

上述三種取向各有重點，既有只收一時之效，亦有日久（甚或須等到下一代）才能看見功效。着眼短期效果的政府當然無意耐心尋求長遠方案，可惜往績證明，不斷推陳出新，並不保證就能得到更好效果。

當時，「福利國家」（welfare state）概念備受推崇，被視為幾乎可解決所有社會問題。人們覺得不靠政府而另覓解決方案的提議是匪夷所思，而學術界的立場亦傾向支持以收入重新分配方式扶貧。可惜半世紀下來，社會福利主義對減貧以至許多其他社會問題未起作用，只是時人對「社福國家」（social welfare state）種種令人失望的弊端不得而知。現今在累積半世紀的經驗及研究成果之後，社福國家及相關政策對各類社會問題適得其反的負面作用，才逐漸為人所知曉。

解貧之道　各師各法

基於以上背景，不少經濟學家都認同標榜自由市場的經濟學家佛利民（Milton Friedman）所建議的負所得稅（negative income tax）計劃，作為解貧之道，認為其成本效益遠勝於現代社會中各種作用重疊的政府扶貧計劃；即使經常在其他政策議題上與佛利民意見相左的經濟學家，例如森穆遜（Paul Samuelson）、索洛（Robert Solow）、托賓（James Tobin），都公開表態支持負所得稅的建議。

負所得稅計劃雖然同時包含預防與治理元素，但基本上屬補救性質，方法是以月入形式向貧者提供經濟援助，旨在通過稅收資助方式來保障所有人起碼有最低收入。

佛利民認為重點處理第二個問題是明智之舉。他認為貧窮是一種界外效應（externality）。在上世紀五十年代鄂哈特基金會（Earhart Foundation）舉辦的一項保守派學者會議上，佛利民首度提出貧者引致非貧者不快，因而產生負面界外效應的論點；他更向在座的保守派學者提問，會否樂見家門前有人餓死。

香港行政長官2014年《施政報告》中的重點措施是「低收入在職家庭津貼」，旨在為新訂立的貧窮線以下（或近乎以下）的低收入在職家庭提供收入補助。根據報告所言，政府估計每年涉及的開支約為30億元，超過20萬低收入家庭受惠，總人數共達71萬，其中包括18萬合資格兒童及青少年。

建議中的收入重新分配計劃，與美國「賺取所得稅抵免」計劃（Earned Income Tax Credit Scheme）大同小異，後者取材自佛利民提出的「負所得稅」，加以優化而成。特區政府此一建議，旨在把資助額與工作時數掛鈎，藉以紓緩收入重新分配的消極效應。至於實際成效如何，還須視乎計劃細節，有關詳情還待公佈。

惻隱之心　扶貧之本

佛利民的上述觀點，固然可追溯至阿當史密斯（Adam Smith）在《道德情操論》（The Theory of Moral Sentiments）中所演繹的濟貧扶弱、人間有情概念。善心乃人性特質，能驅使人對境遇較差者慷慨為懷。不過，善心終究有其限度，傾囊濟世只有聖人才能辦到，而世間上聖人也從來不多，但把自已部分資源用以濟貧，在某程度上倒是人皆有之的意願。

借助政府之力促成收入重新分配，正合乎佛利民倡議的觀點，因為受到坐享其成之風的影響，單靠志願私人善舉並不足以減貧；若只是某人行善濟貧，紓緩了其他人所受負面界外效應的不快，令行善意欲下降，反會造成社會上缺乏善行的情況。

實際上，政府以徵稅方式達到收入重新分配，看來只顧及本地濟貧，外地即使有貧苦不堪的境況，也不屬其關注範圍。不少發達國家撥作收入重新分配的資源，似亦遠超減輕負面界外效應所需的程度。

在本地社會扶貧不惜大灑金錢，對境外處於水深火熱的貧民卻一毛不拔，在道德上又理據何在？我認識的自由派朋友大都對此從未表態，他們對援助外地赤貧民眾的意欲確實較低；但本地社會相對繁榮，貧民的困苦程度相對較輕，他們卻樂於以稅務收入重新分配的方式加以扶助。

對收入重新分配表現過度雀躍，顯然往往出於政治（特別是民粹式民主政治）上的考慮。政治總離不開以親疏有別為出發點：與同路人分享政治權益，非我族類則拒諸門外；民主政治賦予公民以選舉權，非公民即無從參與其事。在如此安排下，一種內向型的觀念油然而生，與市場上經濟交流的模式格格不入。香港在身份認同日趨內向的政體發展下，社會整體上對收入重新分配日益重視，可說是自然延伸而已。

惰性天生　不可不察

佛利民相信收入重新分配雖有其道理，但應有所節制，只限向無法自助、並非自作自受者伸出援手。在香港以低收入在職家庭津貼形式施行的收入重新分配，宗旨應在避免衍生出社會福利國家，其中考慮因素有以下兩點：

首先，收入重新分配對工作意欲的負面效應可分兩類：一是須繳付入息稅而未能盡享勞動成果者，其工作意欲自然受挫；二是得享現金津貼者，其工作意欲亦會受損，因只享樂消費也可獲取津貼。兩種效應均會減低工作意欲，窒礙經濟增長，以致稅務收入因須用作收入重新分配，亦受到影響。歷史一再展現收入重新分配若放任自流，既不利經濟增長，也終會令減貧工作變得更困難。

有礙工作意欲的問題在發達國家的社會中尤其明顯，由於較富裕階層對逸樂日趨重視，促使勞動人口參與率下降。此外，人口老化亦是工作人口日減的另一關鍵因素。目前香港同時受這兩個因素所影響。

因此，切忌讓低收入在職家庭所獲政府津貼過度慷慨，令這個問題進一步惡化。貧窮作為一種負面界外效應，減貧固然有其必要，但我認為硬把社會福利等同應有權利之說根本就是強詞奪理，及漠視實證勞務經濟學（labour economics）這門嶄新科學的種種發現。

【圖8.1】及【圖8.2】顯示，由2001年初開始，香港人口中不工作者所佔百分比不斷飆升，由1986－1996年的0.5－1.5%，升至2001－2011年的2.0-4.5%；不工作人口之中，男性與女性所佔比例相近，亦遍佈於不同年齡組合，他們之所以不工作，背後並無令人信服的理由。

這群不工作人口既非待業或在學，亦非在囚或專責料理家務，只不過純粹決定不工作而已，部分人大有可能已納入為政府最近所制定貧窮線以下之類。可是他們只不過是在缺乏令人信服的理由的情況下，選擇不工作而已。

經濟誘因　慎防濫用

我在本書第36章「不工作的代價及長工時」中，計算出足以令待遇僅及最低工資水平的在職者自願不工作的「補償」額：以時薪30元、每週工作40-48小時、一週工資1,200－1,440元計算，原來每週所費有限。補償中位數估計約為每週429－617元。

「綜合社會保障援助」（綜援）計劃為合資格者（健全單身長者及有病患或五成傷殘成人）一律每月發放2,820元資助，即每週約700元，已足以作為僅能賺取最低工資者放棄工作的補償。

須通過經濟狀況調查的「長者生活津貼」每月為2,200元，即每週約500元，足以作為賺取最低工資者自願不工作所須補償。我所計算出的有關補償估計數字，可用以設定參照基准，以衡量餘下的價值，以及一般人如何因應各項現金收入補貼額而作出不同選擇。

在美國，沒有令人信服的理由而不工作的年輕男性比例較香港大得多。年齡介乎約25歲以至30出頭的白人男性及黑人男性之中，約分別有八分之一及三分之一屬於這類。部分原因是教育程度不高、無一技之長而收入偏低的年輕男性，其求職意欲往往不大。另一原因則在於美國政府為無固定職業者提供的各種福利，包括食物券、失業補償金、政府醫療保障及租金津貼等。

此外，由於傷殘津貼過分優厚，令更多人寧願放棄就業。1982年，美國失業率高達10.8%，創下二戰結束後的空前紀錄，而領取傷殘津貼而不工作的人口比例只有2.5%，及至2012年時比例升至5.9%，失業率則為7.7%。換句話說，美國就業人口中，失業或領取傷殘津貼者所佔比例合共13.6%。傷殘者既屬於放棄就業之列的一大部分，亦難望重返職場。

美國醫學日趨昌明，無論在工業高危工作的人數、工傷致命的個案，以至因煙酒過多等惡習造成傷殘的情況，一概顯著減少；美國經年齡調整的死亡率已大為降低；戰後新生代日漸老化，約佔傷殘津貼申領個案增長率的15.5%。為何美國傷殘津貼的申領個案反而上升？主要原因有二：一、工作的吸引力大不如前；二、傷殘津貼金額可觀，申領手續簡便。畢竟精打細算乃屬人之常情。

佛利民提倡以現金收入補貼方式減貧，認為這比他所謂「但求達標卻雜亂無章的現存措施」有效。佛利民指出，美國1961年在直接及其他眾多福利計劃的總開支達330億美元；以當時該國為數約5,700萬戶計算，其中收入最低的20%住戶平均每戶可得3,000美元福利，而家庭收入中位數則為5,700美元。

在佛利民看來，為低收入家庭提供現金收入補貼，是為了取代雜亂無章的現存措施，因為措施成本效益不大，雖名為減貧，實際上大量資源卻用於延聘大批行政人員及服務供應機構。究竟本地建議中的「低收入在職家庭津貼」是否將取代現存種種福利計劃，抑或只會令現況更添雜亂？根據外地相關經驗，後者可能性居高。但願此項建議措施可以減慢不斷動用資源、屢添雜項福利計劃的趨勢一段日子。

佛利民不忘指出，重新分配收入的現金補貼透明度高，會有一弊端。他寫道：「如此一來，本應是廣大民眾心甘情願以納稅方式扶助少數弱勢社群的一種安排，恐怕始終會淪為大眾為求自利，而把稅項強加於一方小眾身上。……唯望選民行事本着誠信，能知所節制，否則實在別無他法」。

雖然廣受經濟學家支持，但負所得稅計劃始終未能在美國落實。令人奇怪的是，縱然經濟學家不以為然，但計劃有損工作意欲這一點卻被援引為計劃不宜採納的主要理據；部分觀察家認為，這是為數眾多的社會服務提供者有感於服務計劃及生計受到威脅而反對的藉口。

認識局限　另闢蹊徑

歷史證明佛利民對漫無節制地擴展收入重新分配計劃的顧慮並非毫無根據。【表8.1】中顯示1870－1995年期間，西方各國各項津貼及資源調配的政府開支佔國民生產總值的百分比。平均而言，各項開支佔各國國民生產總值由1870年左右的1.1%，飆升至1937年的4.5%，再由1960年的9.7%，激增至1995年的平均23.2%。

既然針對重新分配，不惜把超過國民生產總值近四分之一的開支用於一系列福利措施之上，則這些西方國家即使未能滅貧，至少理應足以大幅減貧，無奈事實並非如此。近數十年來，西方國家收入不均現像不但未見改善，反而更形惡化。社會學家、經濟學家、政治學家均異口同聲，一致認為西方國家社會上已形成「下層階級」（underclass）。此期間，在一般人印像中，受種種有關問題影響的只屬「少數」；但據近年證據顯示，即使在主流中產階級之中，亦有不少人正逐漸淪為「下層階級」。何以福利國家不惜動用如此高比率的國民生產總值開支，而滅貧壯舉卻以失敗告終？

大概透過收入重新分配方式以減貧難免有其極限，一如種種世間事，都不免受制於邊際效用遞減規律。減貧之舉必須另闢戰線，從經濟增長方面入手，方能有成。本書最末一章將集中探討此一範疇。

參考文獻

Milton Friedman. Capitalism and Freedom, University of Chicago Press, 1962.

Vito Tanzi and Ludger Schuknecht, Public Spending in the 20th Century: A Global Perspective, Cambridge University Press, 2000.