04　從教育與人口着手加強人力資本

政府於2013年10月24日發表《集思港益》人口政策諮詢文件，展開人口政策公眾參與活動，本文就此作出回應。香港要迎接今後三十年內所將面對的人口挑戰，已是急不容緩，必須實施有效政策以提升人力資本。

隨着人口持續老化，香港作為國際都會的地位亦備受嚴峻威脅。尤其令人憂慮的是未能增加具高等教育程度的勞動人口。人口老化當然並非香港獨有現象，但本地的人口老化問題卻特別嚴重。

香港人口老化問題所以倍顯突出，乃源自1945－1951年間抵港的移民潮，在短短數年內湧進如此大量移民，實屬史無前例的罕見現象。香港隨後得以發展成世界經濟中心兼國際大都會，無疑是外來移民努力的成果。

人力潮退　後勁不繼

但隨着這個世代逐漸老化，香港正陷於困境。相較之下，新加坡由於從未經歷移民潮湧入的衝擊，人口問題遠不及香港嚴重，但該國政府已未雨綢繆，對有關問題的重視程度看來遠較香港為高，並為未來發展採納較具遠見的教育及入境政策。

香港所面臨的人口困境，可通過圖表說明。【圖4.1】中顯示，1980－2050年期間香港具大專教育程度人口年齡分佈；2010年後的預測數字乃假設大專教育及入境政策現狀維持不變。從圖中可見1980年代－2020年代期間，具大專教育程度的人數在20歲的年齡界線見頂。換言之，本地大專教育雖然一直擴展，但發展已漸趨停滯。

【圖4.1】所顯示趨勢中最堪憂慮的是，未滿35歲而具大專教育程度的總人數將從2020年起持續下跌；這年以後具大專教育程度的人數高峰，將逐漸移向較高年齡界線，這是另一令人憂慮的發展趨勢。預計是項人數頂峰在2030年約為40歲，2040年為50歲左右，至2050年則大概是60歲。工作人口中教育程度最高一群，年紀有逐漸增高之勢。

鑑於無論通過擴展高等教育學額抑或吸納外來高學歷人才，香港亦無法顯著增加本地大專教育的畢業生人數，預期高學歷人才將逐漸老化。這既會有損本地經濟增長前景，在社會、政治層面也對弱勢社群不利。

《集思港益》諮詢文件中臚列出各種可行政策措施，從質與量兩方面應付香港所面對的人口短缺問題，本文將辨識其中建議的可行性。對於人口問題，需制定長遠而可持續以達標的人口政策，現下當務之急，當局須作出迅速果敢決斷。

勞動潛能　女勝於男

諮詢文件建議可循五個方向應對有關挑戰，第一項是「釋放現有人口的潛力，消除妨礙市民加入勞動市場的障礙，從而增加勞動人口參與率」，主要對象包括家庭主婦、退休者、殘疾者。而移民、少數族裔可通過投入勞動市場融入本地社會。

制定這項目標是可認同的，問題是如何實現，而成本效益為何。協助家庭主婦投入勞動市場並非新趣；1976年、1981年、1986年，本地勞動市場外發工比例分別為3.6%、2.2%、1.8%，其中絕大部分是必須留在家中照顧子女的家庭主婦。當年僱主非常精明家庭主婦無需到工廠上班，而可在家中工作。由此可見，即使遠在互聯網盛行之前，香港的自由市場經濟在處理員工留家工作的安排上，實在是異常靈活。

生育成本　亟待補貼

婦女佔本地勞動人口比例在1971年僅得33%（【表4.1】），現已增至44.6%。男性勞動人口在1996年192萬見頂之後，一直未見增長，但同期的女性勞動人數卻由114萬增至155萬。要求家庭主婦參與勞動市場的最大難處，在於母子共聚的時間難以割捨。各國亦有研究實證，個人賺錢能力與母親教育水平高度相關，與父親教育水平反而關係不大。因此，令更多女性就業其實可能削弱低收入家庭子女在社會的向上流動力。

諮詢文件中的另一建議為「讓社會的討論聚焦於在香港環境下可消除生兒育女方面的障礙的有效措施，以及政府和社會在照顧兒童方面可如何支援家庭，分擔責任。」

套用1992年諾貝爾經濟學獎得主貝加（Gary Becker）教授用語，兒童可說是「時間密集商品」（time-intensive commodities），以母親所花的時間而言尤甚。現代社會所以生育率持續下降，是由於女性教育程度日高、參與勞動機會日增所致，要扭轉此一趨勢殊非易事。香港女性參與勞動的人數即將超越男性，鼓勵女性生育即使不致徒勞無功，亦涉及沉重社會代價。

公屋私有　釋放勞力

全職工作婦女要兼顧養兒育女之責，若有家庭傭工應不成問題。至於無力負擔聘用家傭的全職婦女，政府及納稅人應否以資助日間託兒服務的方式予以協助？託兒所員工若非從別處「挖角」，又從何而來？聘請退休人士或另行招聘海外傭工專責其事是否可行？這安排是否能讓兒童得到全心全意的照顧？

在日趨老化的社會中，年輕夫婦往往有祖父母可以幫忙料理家務。在人口高度密集如香港的城市，要祖父母與孫兒共聚，理論上亦非難事。即使祖父母未必足以取代母親的角色，想必倒也勝過家庭傭工或志願機構幫工。

但對於分別居住於相隔路遠的公屋單位的家庭來說，由於公屋住戶申請調遷不易，難以安排入住鄰近單位以便照應；這亦可算是香港公屋規例又一煩人的例證。

我與陳明智教授合作的相關研究顯示，即使有同等的教育、收入、婚姻狀況、年齡等因素，公屋住戶不論男女的勞動參與率往往較低，而失業率較高。公屋住戶既然未能因應勞動市場形勢而遷居至鄰近就業機會較佳地區，上述現象也就不足為奇。

我認為政府若將公屋私有化，可提升本地人口勞動參與率至少一兩個百分點，此功效不可謂不大，而我亦相信這是唯一真正具成本效益的政策措施。在本書較後一章，我估計種種收入補貼優厚的計劃有損民眾的工作意欲，但要廢除相關政策在政治上或社會上均不可行（見本書第36章）。

夕陽雖好　已近黃昏

諮詢文件中第三項建議措施為「透過建立友待長者環境，推廣積極樂頤年，並促進銀髮市場的發展，以善用長者群組的寶貴資源，為本港的經濟及社會發展創造新動力」。

由於老化人口勢將因年事過高而無法繼續貢獻職場，便於退休人士重投勞動市場的安排始終只能暫解燃眉，甚至或會適得其反地對年輕一代的晉升造成妨礙。畢竟人口老化趨勢無法逆轉，在本世紀內的影響將會持續不斷，小修小補的措施無濟於事。

諮詢文件中的其餘兩項建議為「改善教育及培訓，以及盡量減少技術錯配

問題，以提升勞動人口質素……確保能夠培養優秀的人才以支持香港未來的發展」與「以更積極進取的政策及訂明目標吸納對象的方法，吸引更多海外及內地人才來港，累積人力資本」，二者均合乎長遠規劃原則。

人才回流　及時甘霖

教育及培訓方面，不論學校級別，宜一律以增加學生資助名額為起點；尤以扶助家境清貧的年幼學子為重點（見本書第12及13章），以免弱勢社群因未可全面發展潛能而落後於人。要讓經濟機會人人共享，最佳辦法莫如推行全數資助全日制幼兒園及幼稚園的學券制。

但事到如今，單靠教育已無法化解迫在眉睫的人口危機。當局應一方面維持有利家庭團聚的單程證安排，另一方面則制定新的入境措施，通過公開申請的方式，最低限度以每日50名配額吸納優秀大學畢業生；並特為專業及技術人才奇缺的支柱行業撥出其中部分配額。配額制的有關安排，應有助於政府當局及社會大眾放眼於未來發展，而非只顧目前。

此外，政府應制定政策吸引在海外工作的香港人回流，至少主動聯絡，以了解其志趣、需要，以及窒礙回流的因素。據經濟合作與發展組織（OECD）發表的官方報告顯示，2010/11年在OECD成員國工作的香港人總數達338,090名，其中291,776名屬高技術人員。香港有不少在海外備受忽略的寶貴人力，實應加以發掘。

輸入外勞以填補本地人手不足已有先例，但遭本土工會極力反對。為保障熟練及半熟練工人的飯碗，只顧眼前利益，未免過於短視。不斷提升本地工人的技術水平，並且增加在工人身上的投資，才是香港長遠利益所在。長遠而言，熟練或半熟練工人供應短缺，也是經濟持續發展下難以避免的結果。

作為紓解人力供應短缺的政策措施，輸入外勞不但對香港整體社會有利，也會惠及本地工人。經濟發展陷於停頓，對任何人都並無好處。除非工會能着眼於本地長遠利益，接受經濟事務並非零和遊戲的觀點，否則他們根本不能真正為本地勞工及整體社會謀求利益。無奈在本地物業財富及勞動生產力均日趨懸殊而社會步向兩極分化的形勢下，以大局為重的觀點已逐漸失去支持。

不論任何城市，隨着經濟發展，若缺乏外來移民前來定居以及臨時工接替日漸不受本地人歡迎的工種，不但窒礙繁榮，甚或影響存亡。上海在二戰前的經濟成就，亦拜來自各方的移民所賜。事實上，現代史上的著名上海商家，絕大部分並非土生土長的上海人，而是在上海白手興家的外來移民。若非因農民大舉移居城市而注入新力軍，中國也難以締造近三十年來的經濟奇跡。

二戰後抵港的外來移民，不但編寫了香港的成功故事，也令本地人的生活更富姿采。為免在本世紀末淪為中國的資本主義歷史博物館，香港必須摒棄日形顯著的排外心態。本地在人口問題所面對的挑戰，乃繫於能否勇於制定長遠發展政策，並付諸實行。至於香港如何克服排外心態，以及避免視一切經濟活動為零和遊戲，將另文再談。