05　政策與人力資本如何影響新加坡與香港的增長差距

新加坡與香港均為城市經濟體，向來都以經濟增長奇跡見稱於世。兩地經常成為互相比較的對象，除了關乎經濟差異方面，更涉及政府應有的經濟政策職能，引致政治、學術上爭論不休。以往的爭論通常圍繞新加坡由政府主導的經濟干預政策，究竟是否勝過香港自由市場主導的積極不干預政策；我會在文末略述頗富歷史趣味的昔日部分備受爭論的議題；但本文將集中討論人力資本投資如何影響兩地的經濟表現。

本文中兩地經濟表現對比所參照的數據，主要來自Penn World Table（PWT）（Version 8），內容涵蓋1960－2011年的資料，是經濟學界用作國際對比研究的最可靠參考數據。

增長差距　於今為烈

新加坡、香港在生活水平的歷時變化，可按兩地的人均GDP增長比較，有關數字一律以開支作為估算基礎。【表5.1】列出來自政府及PWT的兩組估計數字，在在顯示新加坡增長率高於香港；而兩組估計數字亦大致脗合。

根據【表5.1】所示PWT估計數字，1960－2011年期間，香港平均增長率為4.86%，新加坡為5.26%；本港每年增長較新加坡慢1.33%。反觀政府估計數字，兩地增長率差距則收窄為0.56%。由此可見，近五十年來新加坡的生活水平進展一直超越香港，究竟原因何在？

我認為兩地平均增長率之間的差距，主要由於政府資助房屋的市值未能全面反映於香港GDP數字，因為不像新加坡建屋發展局（Housing Development Board）轄下公共房屋般可在公開市場自由買賣。此外，我也向來相信將香港公屋商品化，可為本地帶來的利益遠不止於GDP增長。這些看法我在2013年出版的《香港長遠房屋策略和港人港地》一書已詳細解釋，在此不贅。

這些數據顯示兩地之間的一個重大分別，就是有關對人力資本投資。根據PWT估計數字，1990－2011年期間香港增長率進一步落後於新加坡。1990－2000年，兩地實質人均GDP增長率的差幅為3.24%，2000－2011年間為1.37%；若根據政府估計數字，則兩地差幅較少，分別為2.05%與0.74%。1990年代初期，在中國對外開放、亞洲金融風暴爆發之後，高、低通脹期在香港反覆交替出現，或引致非貿易貨品、服務價格偏差；因此，PWT數字相信較能反映實際情況。

人力資本　增長關鍵

我相信兩地對人力資本投資的差異提供具說服力的理由香港何以在1990年代之後增長率進一步落後於新加坡。【表5.2】顯示，香港人口增長由1960-1970年間每年2.56%降至2000－2011年間的0.44%，期間五十年的人口增幅為1.63%，而新加坡的增幅則達2.28%且穩步上升。究竟兩地人口增幅為何有此差異，而對彼此的人力資本又有何影響？

1960－2011年期間，香港與新加坡就業人數增幅分別為3.53%與3.64%，相差無幾，但在不同時段的增幅卻有頗大出入。例如在1945－1951年期間，來自中國內地的新移民，為香港人口及人力資本注入新血。至於1960－1970年的十年間，香港戰後新生代（baby boomers）紛紛投入職場，加入出口主導勞力密集製造業的生產大軍，本地就業人數隨之激增9.16%。

不過，由於缺乏因應人口變化的出入境政策，人口老化問題浮現，香港的就業人數增長後來持續放緩；每年增幅更於2000－2011年間降至平均只得0.83%。1978年起，來自中國內地的移民回復增長，香港人口增長放緩之勢略減，但人口質素並無改善。舉例來說，PWT根據平均就學年期估計，香港15歲以上人口的人力資本指數（根據15歲以上個人教育投資回報率及就學年期計算所得），在1990－2000年期間實際上略為下降。

反觀新加坡則採取從海外網羅高技能人才的出入境政策，就業人數持續增長。2000－2011年期間，該國的就業人數增長已遠高於人口增長。

雖然1960－2011年期間兩地人口中人力資本增長率相當接近（香港為0.92%，新加坡為1.04%），及至1980年代及1990年代，卻有充份證據顯示，新加坡的人力資本指標升速遠高於香港。究其原因，實由於新加坡政府能制定政策，吸引高技術移民，並擴充專上教育學額，以吸引高技術移民。新加坡在這兩方面的政策，無疑都遠較香港進取。

九七回歸前十年期間，由於前途未卜，部分香港人移民海外，香港因而出現相當程度的人才外流。雖然當年香港發展高等教育的部分原因正在於此，但要補充人才需要長時間。香港增加專上教育學額雖在2000年之後漸見收效，但隨着內地對外開放引致流入香港的低技術移民日增，本地人口的平均人力資本水平已為之削弱。

產力發展　此消彼長

【表5.3】列舉兩地「全要素生產力」（Total Factor Productivity；簡稱TFP）的PWT估計數字；TFP是衡量所有投入資源生產力的指標，其中包括資本及勞工。香港的TFP數字雖高於新加坡，但歷來差距已大為收窄。1960－2011年，香港TFP平均較新加坡高18.5%，但在2000－2011年期間，兩地差距僅為4.4%；這與1960－1970年期間一度高達47.7%的差距相去甚遠，即使相較於1990－2000年期間24.1%之差，近年跌幅亦非同小可。

香港的TFP持續增長，及至2000－2011年期間升勢達至顛峰才告逆轉。新加坡的TFP則自1970年以來一直維持穩定向上。兩地TFP增長情況如此截然不同的原因為何？

較明顯的因素，自然是香港的就業人數及人力資本增長速度不如新加坡。正如【表5.2】中數據所示，香港不論人口、就業人數，或平均就學年數等各方面的增長率，都有持續下降的趨勢；以致整體上對維持生產力增長所需人才造成減慢的結果。

與此同時，新加坡透過出入境政策吸引主要來自中國的人才，人口在質和量方面都大有進展。從【表5.2】可見，1980－2000年期間，新加坡就業人數的平均年增長率比香港高出至少1.2%。同期新加坡人口的人力資本指數增長率，亦平均每年較香港高出近1%。

由這兩方面的差距（就業人數1.2%，就學年數1%）可見二十年內香港累積人力資本實力較新加坡相對降低了50%以上。以此推論，假設1980年新加坡的人力資本為10個單位，而香港的人力資本為20個單位；二十年後，新加坡的人力資本將增至15個單位，而香港則保持不變，依然是20個單位。香港TFP在2000年之後出現的跌勢，實因新加坡人力資本增長遠較香港迅速所致。

意氣之爭　無改奇跡

對於以上討論，二十年前圍繞東亞增長奇跡及TFP增長的一番論戰亦頗具參考價值。Alwyn Young教授先後於1992年及1995年發表兩篇論文，指出東亞出現所謂經濟增長奇跡的國家及地區，其TFP自1960－1991年期間其實極少甚至毫無增長；所謂奇跡增長率，只是來自高儲蓄率、工作勤奮和累積資本，而並非生產力提高的結果。將香港與新加坡比較，他發現香港TFP有增長顯示，但新加坡的TFP則缺乏增長跡象。有趣的是，他的研究結果與【表5.3】中所列PWT估計數字不謀而合。

Alwyn Young由此推論，新加坡所以在TFP增長方面乏善足陳，皆因其工業政策誤以優勝劣敗為取捨原則，以致資本投資回報一直偏低，生產力削弱。其研究無形中認同香港因崇尚自由市場而奉行的積極不干預政策。2008年諾貝爾經濟學獎得主克魯明（Paul Krugman）並無挑戰Alwyn Young的研究結論，但作驚人之語，指東亞的增長跡近前蘇聯的經濟模式，靠的是一股「蠻勁」（perspiration）而非「靈機」（inspiration）；更預言東亞經濟增長勢將因資本投資的遞減邊際回報定律而下降。結果Alwyn Young的研究與克魯明的驚世言論，鞭策了新加坡政府加把勁發展經濟。克魯明的預言至今仍未見應驗，因為東亞的奇跡經濟增長依舊。

2001年諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）同樣語出驚人，質疑香港TFP優於新加坡之說是否可以成立：究竟香港純以更佳的經濟政策取勝，抑或倚仗作為中國轉口港的地利，服務需求被推高乃受惠於中國經濟發展成果？如此解讀也就推翻Alwyn Young以香港TFP高於新加坡的推論，認定香港的成功實拜中國經濟發展所賜，而中國卻是區內市場自由度最低的經濟體。

斯蒂格利茨向在意識形態上對香港的自由市場政策嗤之以鼻，總不願錯過任何機會貶低香港的經濟成就。不過，他在這問題上的言論未免失諸偏頗。Alwyn Young有關研究所依據的是1960－1991年的數據，期間中國大部分時間處於經濟封閉的狀態，直至1980年代初中國市場才開始對外開放。根據Alwyn Young的估計數字，香港TFP增長率在中國經濟對外開放前後並無任何顯著變動，此項研究結果亦經近年PWT有關TFP的估計數字所印證。斯蒂格利茨對此問題的觀點可謂大錯特錯，任由科學判斷受個人意識形態偏見左右亦殊屬可惜。

圍繞東亞地區TFP的論戰其實只是茶杯裏的風波。事實上，到底香港TFP較高是否由其自由市場政策所致，以及新加坡TFP較低是否由其工業政策所致，兩者均無任何實據足以證明。歸根究柢，TFP只能在某程度上權充生產力指標，但無法從中找出生產力的來源。

急起直追　刻不容緩

作為全球兩大自由市場經濟體，香港與新加坡在經濟增長上所以出現差距，關鍵因素在於人力資本增長各異。勞工、資本，以及土地的自由市場固然有助於提升分配此等資源的效率；但缺乏資本投資，經濟及生產力就無法增長。對於現代經濟，最重要的資本始終是人力資本。事實上由於人力資本市場先天的不完善性，在促進及資助人力資本投資方面，政府以及非政府慈善及志願機構都扮演舉足輕重的角色。

在戈壁沙漠一樣的不毛之地，即使奉行自由市場政策整整一世紀，亦難望有任何生機可言。要建構現代經濟，人力資本投資不可或缺。只要具備人力資本，自由市場的優勢自然得以顯露，至少長遠而言別具優勢的特點毋庸置疑。中國早於二千五百年前就已懂得重視教育，隨後一百年又推行農地自由市場化，近三十年才從新重視教育與自由市場的作用。香港當務之急，在於改善人力投資，及早在競爭中收復失地。

參考文獻

王于漸：《香港長遠房屋策略和港人港地》，中華書局（香港），2013。

Alwyn Young, “The Tyranny of the Numbers: Confronting the Statistical Realities of the East Asian Growth Experience,” Quarterly Journal of Economics, 110, 1995, 641-80.

Alwyn Young, “A Tale of Two Cities: Factor Accumulation and Technical Change in Hong Kong and Singapore,” NBER Macroeconomics Annual, vol. 7, 1992, 13-54.

J. Stiglitz, “From Miracle to Crisis to Recovery: Lessons from Four Decades of East Asian Experience.” In Joseph E. Stiglitz and Shahid Yusuf (eds.): Rethinking the East Asian Miracle, 509-26, Oxford University Press, 2001.

Paul Krugman, “The Myth of Asia’s Miracle.” Foreign Affairs, November/December, 1994, 62-78.

Robert C. Feenstra, Robert Inklaar and Marcel P. Timmer, “The Next Generation of the Penn World Table,” 2013, www.ggdc.net/pwt.