第一部分 欧洲重大战略政策追踪
欧盟数字经济发展策略分析
内容摘要：随着基于数字平台的分享经济的迅速发展，全球范围内掀起了一场数字经济浪潮。数字经济以其开放性、适应性、便利性的特点，在满足人们追求高效便捷的社会生活之外，极大推动社会生产效率与激发消费需求，成为促进社会经济发展的强大动力，因此也得到越来越多国家的重视。美国凭借先进的技术手段，在数字经济浪潮中拔得头筹，中国后来居上，中美两国成为引领数字经济浪潮的前沿国家。欧洲主要国家虽然早在2015年就提出数字经济发展规划，并且颁布一系列数字战略，但是数字经济发展相较于中、美仍有差距。同时，越来越严峻的数字安全挑战迫使欧盟必须从根本上认清数字经济发展的现状，从数字立法、数字税收和对数字垄断企业的监管等方面来构建数字经济发展的内外部环境。最后，欧盟通过培育数字分享企业，提高公民数字素养来培育本土的数字竞争优势，从而在全球数字战略竞争中获得一席地位。
关键词：数字立法；数字税；数字监管；数字素养
分享经济指个人、组织或者企业，通过社会化平台分享闲置实物资源或认知盈余，以低于专业性组织者的边际成本提供服务并获得收入的经济现象，其本质是以租代买，资源的支配权与使用权分离[3]。分享经济以分享使用权为特征，通过互联网平台实现供给和需求之间有效快速低廉的匹配，从而大大提高了社会资源利用效率，刺激了潜在消费需求，创造了新的庞大市场。分享经济顺应时代发展潮流和技术进步而成长壮大。在经济社会全球化推助下，大众文化的开放性、适应性、认同感增强，共存、共处、共享的生活理念和追求自由灵活的个性化生活方式逐渐流行并成为时尚，为分享经济发展提供了内生土壤和外生环境。基于数字技术的同行评级、口碑评估等社会信用体系逐渐建立，公开透明的自我监管机制加速形成，人与人之间信任关系不断增强，人们对参与分享活动的意愿和兴趣日渐浓厚并成为习惯，并衍生成为数字经济新趋势。
据欧盟委员会分享经济报告显示，早在2015年“零工经济”（分享经济的别称）项目就为欧盟带来了317亿美元的收入，潜在经济价值高达6440亿美元。2016年普华永道发布了欧洲分享经济规模测算报告，报告基于共享住宿、共享交通、家庭服务、专业服务和协作金融5个关键部门，测算了2015年欧洲9个国家（法国、比利时、德国、英国、波兰、西班牙、意大利、瑞典和荷兰）分享经济发展规模。调查测算结果显示，2015年，欧洲分享经济5个关键部门的平台收入36亿欧元，交易总额为280亿欧元，分别比2013年增长了2.6倍和1.8倍，几乎每年翻番[4]。当前欧洲分享经济发展正处于历史最好阶段，经济发展规模不断扩大，参与国家和参与人数不断扩大。荷兰ING银行2015年的调查报告显示，1/3的欧洲消费者已经参与过分享经济，并且这一数字还将增加。与此同时，1/3的欧洲国家已经开展分享经济，其中土耳其、西班牙和英国三国的消费者参与程度最高。在过去15年中，信息通信技术的进步和对这一领域投资的增加，使欧洲生产力提高了50%。目前，数字产业产值已占欧盟国内生产总值的8%，接近1万亿欧元，其中，欧洲数字企业占世界数字企业总市值约为5%，数字企业规模正不断扩大，行业从业人数约占欧盟劳动力的6%，对生产力增长的贡献值超过1/4。从欧洲内单个国家看，2019年德国数字经济位列全球第三，数字规模超2万亿美元，英法紧随其后，位列世界第五、第六位，数字规模均超1万亿美元。以欧洲主要经济体为代表的欧盟正迸发出数字经济的无限活力，成为全球第三大数字市场。当前，欧洲分享经济朝着提高精细化、专业化、定制化的方向发展。在促进社会资源优化配置的前提下，激发社会需求，提高消费福利等策略越来越为欧洲主要国家所重视。以德国为首的欧盟国家正享受着分享经济的红利。
当前，以数字融媒体为平台的数字分享经济正在全球蓬勃发展，据中国信息通信研究院发布的《全球数字经济新图景（2020年）》显示，2019年全球数字经济逆市上扬，市场规模达到31.8万亿美元，全球数字经济占GDP比重高达41.5%[5]。欧盟是全球最大的数字经济市场之一，拥有庞大的用户和消费基础。但全球数字财富高度集中于美国和中国的商业平台，美国和中国的数字区块链相关技术占全球75%，全球主要70家数字公司中，中国和美国就占据了90%。并且，在全球市值最大的20家数字企业中，中国和美国的平台企业数量就高达40%。七大“超级平台”——微软、苹果、亚马逊、谷歌、脸书、腾讯和阿里巴巴，占有前70大平台总市值的2/3。这些数字平台不断成长，并主导了关键的细分市场。相比之下，英国、德国等国家不论数字规模还是数字技术，和中美相比都存在一定的差距。德国2019年数字规模只有2.5万亿美元[6]。在全球数字竞争中欧洲已经明显落后于中美两国。在全球主要企业数量上，欧洲企业数量已经从1999年占50%，下降为2016年的占16%。当前，欧洲缺乏知名的规模级别大的本土数字平台，本土数字企业面临国外数字巨头的威胁。
由于欧洲数字经济制度不完善，存在系统性财税漏洞，容易引发数字企业不公平竞争，进而导致社会发展不均。想大力发展欧洲数字经济，必须从法律制度上设立规范，对外来“数字巨头”定下数字规则，从而保护本土数字企业发展。必要时要在数字经济规则制定上成为主导者，维持欧盟在全球数字经济版图中的“话语权”。
一 通过数字经济立法，扫除数字发展的国内外障碍
在2013年9月，欧盟经济和社会委员会（EESC）就欧盟当前商业发展模式发表了《协作消费，21世纪可持续性商业模式》，并成立了分享经济的行业组织——欧洲分享经济联盟。该联盟的设立目的在于整合力量，统一发声，推动欧盟层面和成员国层面分享经济政策的开展。2015年，欧盟加大分享经济相关立法的准备工作。2015年9月，欧盟委员会启动一项将分享经济包括在内的公众咨询，希望在保护创新、公平竞争和保护消费者三者之间达成平衡。同年12月，欧盟层面关于分享经济的立法争议终于尘埃落定，提出大力发展分享经济。2016年欧洲议会发布分享经济数字市场战略性文件——《分享经济指南》。该文件综合考虑不同国家的分享经济发展现状，依照国别发展现状，分别指导各国分享经济相关立法，主要从破除进入壁垒，行业资金扶持、行业经验交流，以及特殊情况处理，对欧盟当前的分享经济发展进行标准化规范，统一欧盟分享经济举措，逐步消除欧盟内部法律政策层面的障碍。
2018年通过的《通用数据保护条例》（GDPR）旨在推动强制执行隐私条例，规定企业对于用户数据收集、存储和使用的相关标准，给予用户更多的数据处理权，同时也成了欧盟制定相关数字立法所必须尊崇的总体原则和指南。在后续的《非个人数据自由流动条例》和《数据治理法》中，欧盟委员会均强调不能违背 GDPR中对个人数据保护的要求。《非个人数据自由流动条例》明确提出促进非个人数据在欧盟内的自由流动，发挥好数据的赋能作用，禁止成员国在非特殊情况下为数据本地化设置障碍，2020 年 11 月，欧委会发布《数据治理法》，界定了企业数字服务的相关范围，从内容、商品和服务维度上对企业义务和责任明确加以界定，旨在平等保护欧盟所有用户，使用户免受非法商品、内容或服务的侵害。《数据治理法》通过鼓励和规范的方式更进一步明确了促进欧盟境内数据共享的多个举措。在数据类型上，《数据治理法》鼓励对个人数据、商业秘密等敏感数据进行共享；在具体方式上，《数据治理法》创设以提供数据共享服务为主的中介机构，促进数据利他主义的发展，为个人和企业主动提供数据创造条件。《数据治理法》主要秉持GDPR精神，围绕保护个人基本权利与注重境内企业和产业发展为宗旨，服务境内数字企业发展。
二 加强对国外数字垄断企业的监管，创造公平竞争的外部数字环境
为应对中美互联网巨头的市场主导地位挑战，2020 年12 月 15 日，欧盟委员会公布了两项法案，即《数字服务法案》和《数字市场法案》，其宗旨在于限制大型在线平台作为“守门人”的市场力量。同时，加强对于“守门人”的规则管制，防止科技巨头差异化对待企业和消费者，造成市场不公平。《数字服务法案》要求大型在线数字平台维护用户的合法权利，删除一切与商品、服务实际不符的内容，并针对数字在线平台建立专门的监督和问责机制，防范系统性风险。[7]《数字市场法案》则从相关企业的业务规模、用户数量、预期地位和市场调查四大方面认定为“守门人”企业，被认定的企业义务包括：“允许用户在守门人平台之外推广其服务，并与客户签订合同”“用户可以访问守门人平台活动所生成的数据权限”等规定性义务，以及“不得阻止用户卸载任何预装软件或应用程序”“不得限制用户获得守门人平台之外的服务”等限制性义务，强制限制相关企业的垄断力量。上述法案对于欧盟境内的所有数字企业都适用。对于那些5年内被罚款3次，依然系统性违反相关法律的数字企业，在没有其他补救办法可用时，欧盟有权迫使其卖掉旗下部分业务，通过拆分、实施资产剥离的手段结束不正当竞争。
“不对称监管”是欧盟两项法案的共同监管思路。欧盟监管部门认为，大型数字巨头需要承担与其平台规模相当的义务，法案的最终目的不是罚款，而是补救措施，改变现状，建立符合欧洲利益的标准。此外，欧洲内部相关国家，例如脱欧前的英国在欧委会提交立法同一天也酝酿《在线安全立法》计划，要求大型科技企业加强对于非法内容的监控。同时，建立对于数字高科技企业的严格立法程序，违者将被处罚数十亿英镑。法国、意大利、西班牙等也纷纷效仿制定合乎国情的数字法案。通过严厉监管和高额处罚来扼制互联网巨头的垄断利益，通过规则确保欧洲本地数字企业能够和这些巨头“公平”竞争，从而获得发展机会。
三 制定数字税法，创造欧盟内公平的数字竞争市场环境
数字经济的快速发展带来了公司间不公平竞争：传统公司往往比数字公司承担更大的税务负担，而传统税收规则则为数字商业模式提供了不当优势。据测算，拥有数字商业模式的公司承担的税率不到传统商业模式企业税率的一半，有效平均税率仅为 9.5%，而传统商业公司的税率为 23.2%。由于现行税务规则的漏洞，加上数字业务的移动和“虚拟”性质，数字公司的税负可能比预期还低。越来越多的数字活动，迫使欧盟必须出台相应措施，以填补税收漏洞。2018年 3月 21日，欧盟委员会发布了《关于制定对显著数字存在征收企业所得税的相关规则的欧洲理事会指令的建议》和《关于建立对提供特定数字服务所获收入征收数字服务税的共同规则的欧洲理事会指令的建议》，提出建立长期和临时性两套解决方案对数字企业征收数字服务税。这两份提案构成欧盟成员国进行数字服务税改革的基础性文件，成为成员国参照的蓝本。
第一套改革方案旨在保障欧盟能够对在其领土内产生利润的数字公司征税，即使数字公司在欧盟没有实体存在。该方案确保数字企业和传统实体企业拥有相同地位。并且根据数字企业的数字经济活动指标设立应税的“显著数字存在”（SDP），即：（1）在成员国年收入超过 700 万欧元的门槛；（2）在每一纳税年度内，在一个成员国拥有超过 10万名用户；（3）在每一纳税年度内，数字公司和企业用户之间签订超过3000份数字服务的商业合同。当数字企业达到这一标准内的任一条款指标时就应纳税。
第二套改革方案旨在对数字活动的某些收入征收临时税。这种间接税将适用于完全逃避现行税收框架的某些数字活动所产生的收入，该措施是临时性的，直至全面改革方案实施后才停止。该方案解决了当前存在的最难纳税部分的问题。主要包括：（1）通过销售在线广告空间而获得；（2）通过数字中介活动而获得；（3）通过销售由用户提供的信息生成的数据而获得。税收将由用户所在的成员国收取，并且仅适用于全球年收入总额超过7.5亿欧元，并且在欧盟内年收入超过5000万欧元的公司，税率设定为3%的单一税率。
数字税已成为欧盟主要国家应对数字挑战的主要手段之一。数字税的实行是欧盟实现高水平数字治理的基础。通过数字税建立一套单一市场的、统一的数字税收标准和体系，统一监管互联网相关行业的企业收入、业务分部、人员构成、市场数据等经济活动，实现数字市场的调控。
四 划定欧盟数字底线，采用指南形式增加政策的弹性
欧洲数字经济虽然取得了一定的成果，但还远没有达到预期的发展目标，对于数字经济的发展规划是有必要的，但是不能操之过急，一方面，数字经济正蓬勃发展，远未到成熟定型的时候，这意味着数字经济仍处于不断快速变化发展之中；另一方面，数字经济的崛起已经对传统经济形态产生一定影响。因此，如果采用条例和指令的方式，虽然法律效力层级更高，但过于刚性，缺乏调整和回旋的空间，既难以满足数字经济不断变动的需求，容易造成“一刀切”，也容易引发传统经济业态的反弹。采用指南形式的好处在于，在划定底线的同时，给予各国自由发展数字经济的弹性。比如在2015年9月，欧盟启动关于数字经济的公共咨询之时，欧盟委员会就明确表示，在该公共咨询结果公布前，排除出台法规来规范如Airbnb和Uber等分享经济企业的可能性。欧盟对于数字经济的发展政策思路是：在划定分享经济“黑名单”的情况下，支持各国发展数字经济。鼓励各国试点先行，交流经验。在此背景下，2015年，英国已经在利兹市和曼彻斯特市开展数字经济城市的试点，2016年2月2日，荷兰阿姆斯特丹也加入数字城市的行列。创业公司、社区中心、公立图书馆等多方主体参与，开展从知识、资产到技能的数字活动。
五 加强数字经济观念的培育，提升消费者数字参与意识
提高数字分享经济中行为人的“分享”消费习惯主要依靠两个方面：一是依靠教育，通过逐步在初级、中级、高等、成人以及职业教育中植入分享经济的概念和原理，让更多的消费者了解分享经济的益处，从而接受和主动参与分享经济。二是通过信息系统建立可靠的、可追溯的数据闭环，借助跨行业信息数据流通，构建起强大的信用征信体系。前一个过程是自觉的过程，是需要后一个过程的措施来保障实施的。只有两个措施相互协调、相互配合才能从根本上建立对分享经济发展的信任、信心，更好地提高分享经济意识，接受分享经济带来的好处，发展分享经济。
2020年欧盟委员会发布了主题为“重置数字时代的教育和培训”的《数字教育行动计划2021—2027》。这是继欧盟2018年1月发布《数字教育行动计划2018》之后的第二个欧盟数字教育行动计划[8]。该计划重点将放在数字教育和培训上，通过义务教育、职业教育以及高等教育，更好地利用数字技术进行数字教学，发展数字能力以及通过数字分析与数字预测更好地提升公民的数字参与感与获得感。
同时，《数字教育行动计划2021—2027》肩负欧洲数字教育和培训的变革重任，提出了数字教育的长期愿景。新计划涵盖了正规教育（初等、中等、高等教育和成人教育）、非正规和非正式教育（青年工作、社区组织、图书馆、文化和创意空间等），旨在推进终身学习。作为欧盟应对新冠疫情的一项举措，新计划确定了需要采取行动的特定领域，支持教育和培训的恢复，确保欧洲教育实现数字化转型。
欧盟通过一系列数字经济的发展规划以及立法措施，清除了外部的数字经济发展障碍，建立起公平竞争的市场环境。这将有利于欧盟的数字经济发展，相信在不久的将来，欧盟也将成为世界数字经济发展的重要的一极。
[1] 邱强，上海对外经贸大学教授，电子商务系主任，国际商务研究所所长。
[2] 陆俊峰，上海对外经贸大学国际贸易学硕士，江苏银行上海分行职员。
[3] 程维、柳青、张晓峰：《滴滴：分享经济改变中国》：人民邮电出版社2016年版，第11页。
[4] 张孝荣、孙怡、司晓：《2016分享经济海外发展报告》，腾讯研究院，2016年，第3页。
[5] 创泽、《全球数字经济新图景（2020年）——大变革下的可持续发展新动能》，中国信息通信研究院，2020年10月14日。
[6] 王振：《全球数字经济竞争力发展报告（2017）》，社会科学文献出版社2017年版，第346页。
[7] 《欧盟立法强化数字监管》，《人民日报》2021年1月5日。
[8] 任友群、随晓筱、刘新阳：《现代远程教育研究》，2014年，第37页。