第五节 监管体系：从分业到融合
1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国中国人民银行法》，至此，中国人民银行作为中央银行被以法律形式确定下来。此后，证监会、保监会和银监会相继成立，“一行三会”的监管机构搭建完成，这也是国内财富管理市场同质竞争的开始。银监会成立之前，在以产品为导向的国内资产管理市场中，证券投资基金和资金信托以及证券集合资产管理计划是居民的主要投资工具。随着2005年《商业银行个人理财业务管理暂行办法》的推出，在以间接金融为主导的国内金融体系中，以银行理财为主导的我国财富管理市场迅速发展。从2005年到2018年3月，我国财富管理市场监管体系以分业监管为主，未来将以统一融合的监管体系为主。
2018年3月28日，中央深改委第一次会议审议通过了“资产新规”，会议指出“规范金融机构资产管理业务，要立足整个资产管理行业，坚持宏观审慎管理和微观审慎监管相结合、机构监管和功能监管相结合，按照资产管理产品的类型统一监管标准，实行公平的市场准入和监管，最大程度消除监管套利空间，促进资产管理业务规范发展”。2019年2月22日，习总书记在中共中央政治局第十三次集体学习时强调“深化金融供给侧结构性改革必须贯彻落实新发展理念，强化金融服务功能，找准金融服务重点，以服务实体经济、服务人民生活为本。要以金融体系结构调整优化为重点，优化融资结构和金融机构体系、市场体系、产品体系，为实体经济发展提供更高质量、更有效率的金融服务。要构建多层次、广覆盖、有差异的银行体系，端正发展理念，坚持以市场需求为导向，积极开发个性化、差异化、定制化金融产品”。这两次会议对资管行业的监管、机构、市场和产品服务等均给出了明确的指导意见，可谓资管行业“新时代”的指导思想或战略定位。
对资管行业监管的总体要求是“统一监管”，同时还强调宏观审慎监管和微观审慎监管相结合、机构监管和功能监管相结合等，典型表现如银保监会的成立等。2020年5月8日，银保监会颁布《信托公司资金信托管理暂行办法（征求意见稿）》（简称“资金信托新规”）。至此，与“资管新规”相关的分部门细则均出台。在“统一监管”上，从合格投资者的界定、产品分类、投资方向、集中度、信息披露到风险计提等方面均以“资管新规”的要求为基准，分部门的实施细则在基准上进行微调。“微调”略有差异，其中最大的差异或在非标投资的界定上，这是机构禀赋的业务差异所在，也是关于“统一不统一”的争议或诟病所在，更是“资管新规”及分部门细则进一步完善的空间所在。
具体而言包括以下几个方面。第一，从银行理财的业绩比较基准和机构性存款的预期收益率看，二者是“预期收益率”的一种变形，“破刚兑”还有很长的路要走。第二，银行理财的非标投资总额不得超过净资产的35%和上年末总资产的4%中的最大者，对单一产品的投资比例没有约束；证券期货经营机构[2]非标资产的投资不得高于全部资产管理计划的35%。对单一产品，一个集合资产管理计划投资于同一资产的资金，不得超过该计划资产净值的25%，同一证券期货经营机构管理的全部集合资产管理计划投资于同一资产的资金，不得超过该资产的25%。从这个角度而言，在非标投资上，1个银行理财产品等于4个证券期货经营机构的资管产品。第三，《关于加强规范资产管理业务过渡期内信托监管工作的通知》规定，对事务管理类信托业务要区别对待、严把信托目的、信托资产来源及用途的合法合规性，严控为委托人监管套利、违法违规提供便利的事务管理类信托业务，支持信托公司开展符合监管要求、资金投向实体经济的事务管理类信托业务。第四，证券期货经营机构不得发放委托贷款，因为它们的资金来源是“受托管理的他人资金”，而商业银行依然可以。当然，“资管新规”及分部门的实施细则在合格投资者界定、产品分类以及杠杆比例约束等方面几乎相同。第五，最高人民法院发布的《全国法院民商事审判工作会议纪要》和文明执法理念等进一步强化信托独立性原则，将有助于家族信托业务的开展。第六，2020年3月1日起正式实施的《证券法》第二条明确规定，“资产支持证券、资产管理产品发行、交易的管理办法，由国务院依照本法的原则规定”，首次将资产管理产品写进《证券法》，进一步夯实了对资管产品统一监管的法律基础。2018～2020年与财富管理市场相关的法律法规见表3，未来资管产品的监管规则和标准也将主要在《信托法》《证券法》《证券投资基金法》等法律框架下不断规范和完善。
表3 2018～2020年与财富管理市场相关的法律法规
表3 2018～2020年与财富管理市场相关的法律法规-续表
专栏 信托业中与财富管理业相关的监管历程
我国的信托事业始于20世纪20年代，新中国成立后对原有的金融信托接管改造，与英美不同，我们信托法律遵从大陆法系。在财富管理板块，信托公司的发展大致可分为四个阶段。
第一阶段是1979年至2000年的萌芽阶段。1979年，中国境内信托业恢复，第一家信托机构中国国际投资信托公司成立，逐渐发展成兼营银行业务、证券业务、投资经营业务的“金融百货公司”，最多时有1000多家。随后中国人民银行先后对信托业进行五次大整顿，直到2001年《信托法》颁布之前，有210家信托机构退出市场，59家获准重新登记，13家拟保留未重新登记。在此过程中，信托公司也积累了一部分客户，单财富管理业务没有真正开展，尚处于萌芽阶段。
第二阶段是2001年到2010年的起步阶段。2001年，《信托法》为促进中国境内信托事业发展奠定了制度基础，2002年《信托投资公司管理办法》《信托投资公司资金信托管理暂行办法》颁布，首次明确信托公司“受人之托、代人理财”的职责。但由于对信托的限制较为严苛，规定集合资金信托计划不得超过200份信托合同、每份合同金额不得低于人民币5万元，信托公司难以依靠自身力量完成大规模信托项目的资金募集。2007年，《信托公司管理办法》和《信托公司集合资金信托计划管理办法》正式颁布，信托才逐渐打开多元化资金渠道，进一步放开投资者人数限制，规定单个信托计划的自然人数不得超过50人，但单笔委托金额在300万元以上的自然人投资者和合格机构投资者数量不受限制。这条变动对信托公司的财富管理业务发展至关重要。但由于当时的信托公司业务中主动管理的集合信托规模占比不高，这一时期第三方理财市场发展较快，成为信托公司的重要销售渠道之一，信托公司财富管理业务处于起步阶段。
第三阶段是2011年至2017年的初步发展阶段。2011年是信托公司财富管理发展的元年，由于第三方理财的不规范销售问题逐步显现，监管开始进行严格限制。2011年《关于规范信托产品营销有关问题的通知》出台，鼓励信托公司发展直销业务，各家信托公司纷纷建立客户服务中心、财富管理中心发展财富管理业务。
第四阶段是2018年以来的转型发展阶段。“资管新规”下，财富管理业务发展成为信托公司回归本源的重要业务之一。2018年8月发布的《信托部关于加强规范资产管理业务过渡期内信托监管工作的通知》明确指出，公益（慈善）信托、家族信托不适用“资管新规”相关规定。一些信托公司开始从传统的房地产信托、基础设施信托等转型进入资产证券业务、家族信托、慈善信托等领域，培育新的利润增长点。2018年9月，中国信托业协会发布《信托公司受托责任尽职指引》；2019年中国信托业年会上，中国信托业协会会员大会审议通过《信托从业人员管理自律公约》《信托消费者权益保护自律公约》《绿色信托指引》，上述法律法规和行业自律规范在规范受托人行为的同时，也为建立信托文化体系、夯实责任保障机制提供了制度基础和规范标准。2019年11月，《全国法院民商事审判工作会议纪要》的印发尤为引人关注，其中营业信托纠纷审判以及金融投资者保护的相关规定对信托行业影响深远。信托责任的司法保障体制逐步完善充分说明，我国信托文化体系建设在司法层面也得到了实质有效的拓展和推动。
2001～2018年我国信托行业发展脉络见图7。
图7 2001～2018年我国信托行业发展脉络
资料来源：中国信托业协会（2019）。