三 问题与挑战

（一）所有社会组织中具备扶持能力的支持性社会组织较少

能力支持型支持性社会组织在政策引导下多成立于2012～2016年间，然而，数量的聚集并不代表这些组织就一定具备扶持能力。很多社会组织在没有任何实践经验情况下扶持其他组织，有些组织仅提供场地、一次性支持项目便孵化出新组织，还有一些组织并没有实际做任何与能力支持有关的事宜。

首先，以综合服务、培育孵化与公益促进为主且带有官方性质的社会组织。如由各省、市、区、街道下设的社会建设办公室、社会工作委员会、民政局、社会团体、行政主管机关等牵头成立的能力支持型社会组织，这类组织行政功能性较强，以场地和资金支持方式扶持社会组织。

其次，以“政府牵头、社会力量实施”的政社合作形式的半政府半社会性质的社会组织。如政府与各大高校、学术机构、行业协会合作且借助优势专业资源而成立的能力支持型组织，这类组织多名不符实，仅安排政府购买服务和公益创投等工作，对社会组织能力建设的指导性相对较弱。

再次，纯社会性质^[2]的社会组织。如基金会成立、包括恩派在内的支持性社会组织扶持成立、行业协会与组织联合成立、科研院所与专家学者发起、社会热心人士/志愿者/优秀社工/教育专家/社区组织/资深高管/社会企业单独成立，这类组织的能力支持基本能落到实处。调查发现，纯社会性质的能力支持型组织数量较少；在这些纯社会性质的组织中，“同一班子、不同名字；同一名字，不同区域”现象明显，如恩派就在全国范围内发起若干家能力支持型社会组织。

最后，政府性质的综合服务中心、组织培育孵化中心或公益促进中心。这也是在响应国家号召前提下从省、市、区到街道级依次成立。存在量的较大积累，但实质工作内容并没有任何变化，只是方便了相关部门更好地管理社会组织。

可见，能力支持型社会组织如雨后春笋般得到量的积累，但真正有条件提升社会组织能力的组织非常少。究其原因，主要在于社会组织的属地管理、地方保护、公益人才与资源集中。

（二）大多数组织的功能定位与实际执行脱节

能力支持型社会组织包括以下方面。

第一种为社会组织提供全方位的综合支持，主要业务包括为组织提供免费办公场所及相关辅助设备等硬件支持，为组织提供公共水电和物业管理等后勤支持，为组织提供初创期申请成立、资源链接、项目支持等软件支持，对相关组织提供个性化辅导与培训，提供项目申报、项目策划、活动举办、财务托管等方面专项协助，详见表3-1。

表3-1 功能定位以全方位综合支持为主的部分能力扶持型支持性社会组织

表3-1 功能定位以全方位综合支持为主的部分能力扶持型支持性社会组织-续表

这些组织的典型特点是政府部门牵头、民间组织运营、社会公众监督。在大多数情况下这些组织也没有相关项目服务经验或组织策划活动能力，更大程度上仅属于公共空间、政策咨询、公益资金等资源提供方，公共交流平台搭建者，社会组织创造器。然而，在组织的能力支持过程中多重视组织在初创期的困难和问题，忽视成立后组织的发展与壮大，许多培养起来的组织停留在萌芽期而不能真正提供有效的产品和服务，并不能从根本上增强组织能力。

第二种是促进社会组织能力建设的以创新性服务为主的组织，见表3-2。这些组织创新性比较强，在社会组织能力建设方面大胆尝试并开发项目设计、人力资源培训、组织品牌建设、组织文化推广、财务管理等与组织发展相关的课程，也关心社会组织发展中核心议题。但最大的问题是：这些组织在数量上仍有限，部分能力建设或创新型组织还需要与其他非支持性社会组织竞争资源。此外，公益界也非常缺乏实践经验丰富、知识基础扎实、社会回应较快的公益领导人才，很多组织的能力培训流于形式，讨论多、产出少、实际支持效果还待检验。

表3-2 功能定位以创新性服务为主的部分能力扶持型支持性社会组织

表3-2 功能定位以创新性服务为主的部分能力扶持型支持性社会组织-续表

可见，大多数支持性社会组织都有相对清晰的定位。然而调查发现，社会组织的支持性功能定位和实际执行存在脱节，能力支持型社会组织在实际发挥培育社会组织功能过程中并未发挥其应有的功能，输出效果有待进一步检验。

（三）以孵化组织与开展项目数量为评价标准

能力支持型支持性社会组织中有以项目或组织评估为主要业务的，但这些组织很少用来评估支持性社会组织是否达到支持目的。以培育孵化类支持性社会组织为例，它有多种建设形态，从基地性质大体可区分为事业单位、民非、社团及尚未注册登记几种，其中民非、未注册登记占绝大多数；从资金来源上有福彩公益金、财政拨款、业务主管单位扶持、自筹等渠道；从建设形式上有政府出资兴办、政府与社会组织合办、民政与其他部门合办合建的专业性社会组织孵化基地；从功能定位上包括场地资金扶持、专业能力提升、项目设计开发、社会组织等级评估等。这类组织孵化基地的主要功能各有侧重，如市级基地以评估、培育、孵化等综合性功能为主，街道/乡镇级尤其是社区层级的基地以政策宣传、代办手续等服务为主。这些纷繁多样的组织形态，在支持性方面多以“是否成立孵化中心或社会组织培育基地、多少社会组织被较快培育出来并出壳、社会组织在被培育期是否争取到并完成了项目”等为评价标准，数量成为考核的重要指标之一。这也是为何调查发现，公益孵化园、公益促进中心、社会组织发展中心、社会组织孵化基地等遍地开花，但却很难从中找到有效扶持社会组织的路径与经验。

（四）支持性社会组织能力有待提升且技术支持尚待完善

调查发现，由于中国社会组织整体存在分布不均、经费与场地等资源缺乏、专业人才稀缺、内部治理残缺、监督缺乏、行为失范等问题，而且在发展中也存在政社不分、组织协调困难、政府职能转移界限模糊、相关法规建设滞后、监管体系不匹配等问题，所以有必要通过外在力量支持社会组织发展，包括为组织提供有针对性的前期辅导、技术孵化、专业培训、筹资融资、管理咨询等能力提升服务。

目前，在社会管理/公益事业领域培育、扶持和孵化有行业影响力、有发展潜力、社会急需的社会组织，主要有孕育型、萌芽型、初创型、成熟型等四种类型。上海作为孵化组织的主要发源地，在能力支持方面积累了一定经验，例如：恩派在全国各地培育孵化支持性社会组织。佛山市社会组织孵化培育基地，采取政府资金支持、专业团队管理、政府公众监督、社会民众受益模式，为孕育型、萌芽型、初创型、成熟型社会组织提供办公场地、政策咨询、项目策划等专业服务，承担公益理念普及和社会资源整合等功能。深圳罗湖社会组织孵化器采取“政府支持、具体决策和运营交给社会多元主体”方式，孵化公益型、属地型、创新型社区社会组织。各类社会组织培育中心也将其业务集中在机构孵化、项目研发、能力提升、绩效评估、智力支持、协作共建、行业规范、资源拓展、文化传播、平台支持等10项实务型功能。其中，服务活动、培育孵化、公益展示、创投对接等成为支持重点。

综合来看，能力支持的内容相对具体，但少有组织能有效完成这些内容，具体技术还在探索。例如，能力建设涉及能力培训、咨询/研究服务、监测/评估、在线教育等，能力培训课程为具体摸索的技术。机构运营能力涉及战略规划、IT技术、财务、法律、筹款、公关与品牌推广、自律、信息披露、人力资源管理等方面，已有组织还未形成支持方案。对这些能力建设型支持性社会组织来说：一方面，在提升社会组织能力方面，还需要不断积累经验，形成有效的提升技术；另一方面，有能力提供能力支持的组织较为集中地分布在全国几个大城市，但恰是这几个大城市以外的大量组织更需要能力支持。可见，可复制推广的能力提升技术，是目前能力支持型社会组织需要不断积累经验并不断探索。