第一章 绪论

第一节 研究背景与选题缘由

一 研究的背景

民生问题是国家经济建设和社会和谐发展面临的重大问题，关系到党的执政基础、关系到政权的巩固和发展、关系到国家的长治久安、关系到社会的和谐稳定。对民生问题的态度体现了一个执政党的性质和政权的性质，并直接关系到人民对这个执政党的态度，“人心向背，是决定一个政党、一个政权盛衰的根本因素，只有顺民意、谋民利、得民心，才能得到人民群众的支持和拥护，才能永远立于不败之地”^[1]。党的十九大报告指出，“带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。必须把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”^[2]。因此，关注民生问题、改善民生问题始终是党和国家高度重视的根本性问题。尤其是改革开放以来，党和国家领导人更是从初级阶段的国情出发，开启了以实现小康、迈向比较富裕的现代化为目标的民生建设新历程。

党的十六大以来，我国经济社会发展的一个显著特点，就是党和政府十分重视民生问题，将以民生为重点的社会建设摆在突出的位置。民生已成为政府工作的重要议题，政府还把关注和改善民生作为进一步推动改革发展的动力。同时以人为本的科学发展观树立了民生为本的发展理念。随后民生问题更是写入党的报告中，2007年党的十七大报告指出，“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生”^[3]。党的十七大首次将“民生”作为大会报告的主题词之一进行详细阐述，强调要加快推进以改善民生为重点的社会建设，也就是把民生问题作为社会建设工作的重点。国家“十二五”规划纲要也第一次使用“民生篇”，强调“坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民”，十二五规划纲要通篇都体现出以保障和改善民生为出发点和落脚点。十八大报告进一步指出：“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。”^[4]在改善民生和创新管理中加强社会建设，强调了民生工作的首要地位，民生工作已成为党和政府工作的重中之重。

十九大报告强调：“坚持在发展中保障和改善民生，增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”^[5]新时期的改善民生举措增加了“幼有所育、弱有所扶”两个方面，即强调为幼儿提供保育和关爱，给身体残疾虚弱、低收入群体等给予帮扶支持。自十八大以来，新一届中央领导集体对于改善民生、造福人民的使命感和责任感，通过“中国梦”的执政理念得到充分体现。党和政府新一轮改革的重要内容和目标就是通过改善民生不断造福人民，如习近平总书记所述，“全面深化改革必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”^[6]。

自改革开放以来，在建设中国特色社会主义进程中，可以说民生建设一直是中国经济社会发展的主线之一，人民生活水平整体上不断提高，中国民生总体状况也发生了巨大变化。然而，我国幅员辽阔，西部民族地区在改革开放40年的时间里与东部发达地区相比，发展上仍然存在一定差距。民族欠发达地区经济基础薄弱，生产力发展不平衡，科技水平较低，民生问题也更加突出，受自然环境、地理条件、民族社会文化等诸多因素制约，民族地区尤其是边远民族地区在民生建设上面临诸多困难。近些年来，党和国家先后出台和制定了一系列重要文件、规划及政策措施以促进民族地区经济社会快速发展，致力于改善西部民族地区发展环境、缩小区域发展差距、促进民生事业发展，进而实现民族和谐发展和人们生活水平的提高。

总的来说，国家在推动国民经济高速发展的同时，政府也更加关注民生问题的解决，保障和改善民生被提到前所未有的高度，并已成为现阶段党和政府最为重要的执政目标之一。民生议题已成为最核心的发展着力点，以实现发展成果由全体人民共享。当前，随着国家民生建设力度的不断加大，学界也理应对民生实践问题进行深入探讨和研究，以进一步推动我国民生建设水平不断提高。这不但是民生实践过程中的客观现实需要，而且是经济社会发展的必然要求，更是时代赋予我们的任务要求。

二 选题的缘由

新疆境内现有55个民族，总人口为2298.47万^[7]，是一个多民族聚居的西部边疆省区，新疆工作在党和国家工作全局中具有特殊重要的战略地位。党中央、国务院历来非常重视新疆工作，党的几代领导人都对新疆工作提出了重要的战略部署。在2014年5月召开的第二次中央新疆工作座谈会上，党中央把新疆工作提到了前所未有的高度：“会议明确提出‘三个事关’：新疆局势事关全国改革发展稳定大局，事关祖国统一、民族团结、国家安全，事关实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴；‘四个定位’：新疆是我国西北的战略屏障，是实现西部大开发战略的重点区域，是我国向西开放的重要门户，也是全国重要的能源基地和运输通道；‘三个看清’：看清新疆发展大局，看清做好新疆工作对全党全国大局的影响，看清新疆工作在统筹国内国际两个大局中的地位。”^[8]

新中国成立以来，特别是改革开放以来，新疆经济社会发展取得了瞩目的成就。但是受历史、自然环境和社会经济发展水平等诸多因素的影响，新疆的发展与稳定仍然面临许多特殊的困难和严峻的挑战，新疆仍是一个欠发达地区，民生保障水平仍有待提高。相关统计数据显示：“2009年新疆城镇居民人均可支配收入、农民居民人均可支配收入只有全国水平的70%多。新疆的经济发展与东部地区差距进一步拉大，就是在西部地区也不占优势。现时期，各种矛盾交互呈现，加之，近年来复杂的国际局势，分裂势力加大了在新疆的活动力度，新疆的发展与稳定面临着更为严峻的挑战。”^[9]

由此可见，在新疆发展的道路上还有许多问题亟待解决，解决好各族群众的民生问题、切实发展地区经济、提高民众收入是当前发展的核心问题，直接关系到新疆的社会稳定、长治久安。面对长期以来新疆社会经济发展与内地省份的巨大差距，中央政府对新疆经济社会发展战略由早期的政策倾斜和重点扶持发展进一步转变为全国对口支援战略：1996年启动了第一轮对口援疆工程，2010年3月启动了新一轮援疆工作，并将保障和改善民生作为对口援疆的主线工作。尤其是在新一轮对口援疆工作中，国家强调要着眼于综合发展，通过大幅度改善生产生活条件，提升造血功能，提高各族民众生活品质，真正实现改善民生这个根本目标。

2010年5月，党中央召开了新中国成立以来的首次中央新疆工作座谈会，研究部署新疆工作，胡锦涛强调新形势下的新疆工作，是提高新疆各族群众生活水平、实现全面建成小康社会目标的必然要求，要着力保障和改善民生，加快提高城乡居民生活水平。本次会议明确提出了新形势下新疆工作的指导思想、主要目标和重点任务，为新疆的发展指明了方向。自此，新疆维吾尔自治区党委和政府明确强调：“始终把保障和改善民生作为全部工作的出发点和落脚点。”自治区党委、政府以贯彻中央新疆工作座谈会精神为主线，出台了一系列促发展、惠民生、保稳定的重大举措。新疆民生建设的重点是改善各族群众生产生活条件，集中力量办好民生大事、民生实事。自治区政府将2011年列为新疆的“民生建设年”，推进22项重大民生实事工程，以加快改善新疆民生。2012年、2013年、2014年、2015年、2016年和2017年，新疆维吾尔自治区政府都开展了“民生建设年”活动，以推动新疆民生改善。

2014年5月，党中央召开了第二次中央新疆工作座谈会，习近平总书记进一步强调，要坚定不移地推动新疆更好更快发展，同时发展要落实到改善民生上、落实到惠及当地上、落实到增进团结上。近几年来，新疆民生建设项目涉及的范围不断扩大，以重点民生工程项目为例，由2011年的22类80项，增加到2012年的25类90项、2013年的25类100项，2014年更是达到25类150项，民生工程涉及内容也不断扩宽，已惠及各族民众生活的方方面面。2011年至2013年，自治区财政用于民生的支出占公共财政总支出的比重达73%，累计支出4800多亿元。2016年10月，新疆维吾尔自治区党委书记陈全国在自治区第九次党代会上强调：“紧紧围绕社会稳定和长治久安总目标，大力保障改善民生，我们要始终把各族群众的安危冷暖放在心中的最高位置，坚持民生优先、民生先动，坚持把本级财政支持和对口援疆资金的70%以上用于保障改善民生，持续推进惠民工程。”^[10]“民生”已成为新疆社会各界聚焦的“热点词”和“关键词”，改善民生也已成为新疆各级政府的奋斗目标和行动坐标。

三 问题视角

2010年5月26日，新疆维吾尔自治区党委召开的七届九次全委（扩大）会议的重点就是加快发展，保障和改善民生。本次会议之后，自治区党委和政府在调查研究和充分论证的基础上提出了“富民安居”“富民兴牧（定居兴牧）”两大工程，此两项工程不同于以往一般的解决住房问题的安居工程，而是着眼于实现新疆社会稳定和长治久安，立足于新时期新阶段，从根本上解决广大农牧民生产生活问题。两大富民工程无疑是新疆实施的基础性民生改善措施，也体现了始终把保障和改善民生作为全部工作的出发点和落脚点这一主旨要求。

2010年6月28日，在新疆全区农村富民安居工程现场交流会上，时任自治区党委书记张春贤就指出，要把富民安居工程和富民兴牧工程作为全面落实中央新疆工作座谈会精神的两大民生工程，作为解决广大农牧民生产生活最紧迫、最现实问题的优先工程，为新疆社会稳定和长治久安打下坚实基础。张春贤强调：“富民安居是现实农牧民安居与增收致富的有机结合，不同于以往一般的解决住房问题的安居工程，而是着眼于跨越式发展和长治久安，立足于新疆进入新时期新阶段，从根本上解决广大农牧民生产生活问题的重大举措。不仅要解决农牧民安居问题，而且要把富民作为重要内容，解决农牧民长远自我发展能力，是综合性、管长远的工程，是贯彻中央精神的创新和实践。”^[11]

因此，作为新疆社会稳定和长治久安的重要基础工程——两大富民工程值得我们深入研究和思考。近几年来，新疆在全面实施安居富民、富民兴牧工程建设过程中，进一步加强了乡村居住条件改善和公共服务配套设施建设，牧区则加大了牧民定居点建设和相关产业发展，以全面推进新疆各族民众的民生改善。因而，调查研究新疆两大富民工程实施状况，了解新疆两大民生工程中民众生产生活方式发生的变化以及面临的问题，无疑对完善民生建设和实现新疆长治久安具有重要的现实价值。

本书以“富民工程”为研究切入点，主要以“安居富民”和“富民兴牧”两大工程为基础，探讨两大工程对新疆农牧区社会发展的成效、影响及新时期民生改善的重点和建设路径问题。本研究在宏观考察两大富民工程建设现状的同时，通过细致的田野调查展现两大富民工程带动和改善广大农牧民生产生活的情况，分析富民工程在农牧区村落基础设施建设、公共服务设施配套、农牧业产业化发展、三产发展和富余劳动力转移就业等方面带来的巨大成效，同时结合当前民生改善情况，对今后新疆民生建设提出建议对策。

总体而言，本项目立足于新疆社会稳定和长治久安总目标，以两大民生工程为考察对象，探讨新疆民生改善对基层农牧区社会和谐发展的影响，力图通过翔实的田野调查，展现新疆基层民众的民生变革，以期社会各界充分了解和认识新疆民生建设。