第二节 工会的组织与运行
工会的组织建设、实际运行特点以及其中存在的问题，是理解中国工会独特性的重要切入点，而且由于这类研究往往着眼于具体问题，所以它们的研究观点和建议具有很好的理论和现实意义。
一 工会的组织建设研究
工会组织建设其实是20世纪中后期才成为研究热点的，因为此前主要都是公有部门才有基层工会，而随着非公企业的兴起，特别是因此而引发大量的劳资矛盾问题，加上大量职工下岗失业后引发会员流失等问题，全总才在20世纪末发起了一场工会组建运动。这场建会运动也的确取得了巨大成效，基层工会组织数量迅速增加，不过这场运动也引发了工会组建和运行的相关问题。
在这场建会运动中，一些地方工会为了落实建会任务，往往通过发动或依赖雇主而非职工来建会，甚至让工会主席由企业主的亲属或高层管理者来担任，这些都有悖于相关规定或要求，并导致工会难以发挥作用等问题。一些研究者也对这种自上而下的建会方式提出了一些反思。比如常凯和吴亚平（2000）就指出，在工会组建时，应该自上而下和自下而上相结合，上级工会更多的是“指导和帮助”“动员和教育”职工，让他们参与工会的组建，而那种委托雇主组建工会的做法，很可能建立的是一种“老板工会”；此外，他们还特别指出，在私营企业中，企业主不能参加工会，对于高级管理人员也应该有所限制，而老板的亲属和亲信不能担任工会领导。[16]
肖祖礼和唐朝阳（2001）也同样指出，在建会过程中，新建企业的职工往往缺乏建会和参会意识，所以难以发挥建会主体作用，这就需要上级工会的介入，但上级工会也应该是发挥协调、督促和指导作用，更多的是对职工进行动员和教育，而不能因此把建会交给企业，否则建的就是“老板工会”。此外，他们还根据实际情况提出了一些建会策略，比如要由原来的“组织定位”转变为“关系定位”，即不再单纯依托企业建会，而以劳动关系为依据，通过各种形式来组建工会；由以往的“成熟一个，组建一个”转变为“先组建，后充实，再完善，逐步规范”，也即“先搭台，后唱戏”；以及加强中间层级（如乡镇、街道、开发区）的工会组建。[17]
突破传统的单位建会方式，的确为各种各样的企业类型和用工方式的工人提供了组织创新的空间，徐建丽和楼伟民（2010）总结了如下一些建会模式：行业工会、项目工程工会、市场工会、镇乡工会、社区工会、村联合工会或村工会联合会、农民工租住地工会等。[18]不过，他们也指出，在这种组织创新的背后，其实也带来了诸多运行上的难题：比如行业工会的会员隶属不同所有制企业，由于企业经济效益以及职工的综合素质等方面差异太大，致使行业工会难以统一履行职能；又如不同企事业单位作息时间不同，职工兴趣爱好和文化程度也不同，对工会的期望不同，加上人员又分散，所以难以开展工会活动；经费收缴也是一个难题，这不仅在于企业主的拒缴，还因为这些分散性的职工的工资也难以认定；此外，还存在管理体制交叉以及会员流动性太大等问题。
吴清军（2008）以外资企业工会为例，指出了当前非公企业工会组织模式与运行特点及存在的问题。[19]他指出，在市场化条件下，企业工会的组建不再像公有制时期那样自然而然地完成，而是企业与上级工会在拥有共识的情形下组建起来的，即企业“依法”建会，但前提是企业工会在今后的运行中不能影响企业方的经营管理权，而对于企业这种“守法”行为的让步，上级工会也就不去追究企业工会是否能真的维护职工权益，这样双方就达成了一种默契，即企业形式上“守法”，上级工会形式上“维权”。这种情况其实存在于大多数的非公企业之中，而这些企业工会的活动更多地是促进生产，至于“维权”则只能局限在企业允许的范围内，换言之，企业工会其实变成了企业管理员工的辅助机构。吴清军最后也指出，之所以出现这个结果，是因为上级工会既没有行政权力，又没有集体行动权。
虽然非公企业工会存在种种问题，但不管是工会领导机构还是研究者，也都在探索如何在既定体制下推动这些基层工会发挥作用。这其中一个比较重要的举措就是基层工会干部的直选。客观而言，改革开放以来，一直有这种基层工会干部直选的试验并取得了一定的成功，不过，将之作为一种激发非公企业工会活力的举措，则是近十多年的事情，相关研究也变得日益理性和成熟。
陈剩勇和张明（2004）认为，[20]工会改革的第一步应该就是全面实行工会主席直选，因为这可以给工会带来合法性、强化工会的代表性、增强工会干部的责任感，有助于劳资争议的化解。更进一步，工会直选不仅有利于维护工人权益，而且还能在工人与地方政府之间建立起一种有效的制度化的利益代表和表达渠道，让工人的利益能有效组织和集中起来，以有序的方式进入地方政府决策，从而促进政府与社会的制度化合作。此外，陈剩勇、吴巍和陈燕（2004）还进一步指出，工会直选这种民主治理实践可以让工人（尤其是农民工）在其中得到民主选举及政治参与的训练，从而慢慢培养他们的参与意识和民主精神，这既有利于培养出符合现代民主体制的公民，也丰富了我国社会主义民主制度体系。[21]
王金红（2004）也将工会干部直选制度提升至社会主义民主制度建设层面，认为这是基层民主发展的一个新方向。[22]不过，与陈剩勇等人认为工会干部直选可以培养和训练工人的民主能力的观点相反，她认为是企业工人权利意识的觉醒和组织能力的增强，推动了工会干部直选。因为她发现，积极参与工会活动和工会主席竞选的工人，大都是来自湖北、湖南、四川等地一些村民自治活动开展较早且有一定的文化知识和法律意识的青年农民工。因此，她认为，工会干部直选是中国基层民主从农村向城市推进的结果。
相比上述较为乐观的观点而言，闻效仪（2014）针对广东的工会干部直选的研究就揭示出更为复杂的面貌。[23]他首先分析了广东工会干部直选背后的三种重要的推动力量：其一是工人越来越激进的行动取向，究其原因在于新崛起的新生代农民工群体更难容忍不公且更强烈地希望改善其权利，而且他们善于利用网络技术，能更好地组织起来，更愿意、更容易组织罢工，再加上劳工领域中非政府组织的出现等，这些都给政府带来了越来越多的治理压力；其二是国家自身推动的社会建设，国家希望通过包括工会在内的社会组织，将个体的无序诉求纳入到有序的制度表达渠道，而这在一定程度上也推动了工会的选举；其三是广东产业转型政策，产业结构升级必然要求有更高素质和更稳定的工人队伍，以便于企业进行人力资本投资，而这就需要改变以往以压制为主的劳工政策，转而发展合作型的劳工政策。在上述力量的共同作用下，广东工会干部直选工作已经取得了一定的成绩。不过，对于这种选举的未来发展前景，闻效仪又指出了三种结构性障碍：首先是这种选举工作仍然过多依赖于企业的态度；其次是这种选举的效果也取决于工人自身的成熟度，因为当前工人流动率过高，导致工会与工人之间的关系并不密切，工人对工会的期待也过于功利化，其结果就是工会缺乏应有的忠诚且稳定的会员队伍；最后是地方政府更倾向于站在企业这一边，毕竟地方政府更重视的是地方经济发展而非工人权益。
二 工会的运行过程研究
上述关于工会组织建设的研究，其实已经多少透露出了工会运行中面临的种种困难。事实上，研究者很早就关注并探讨了工会运行中存在的困难及相应对策或运作方法。
周明禄（1993）较早分析了向市场经济转型过程中，原有的企业工会体制和机制将面临诸多问题或困难。[24]首先就是工会组织机构设置上的不合理，因为自中华人民共和国成立以来，所有部门都是按照计划经济的要求建立起来的，工会也因为受计划经济体制高度集中统一的影响，建立了一种“倒宝塔”式（也即上大下小）的组织机构，在这样的组织机构下，基层工会工作就容易形成“三多”（会议多、文件多、检查多）现象。其次是工会工作方式和内容也不太适应市场经济的发展需要，比如工会活动在空间上基本局限于企业内部，工作方式多是自上而下等。此外，企业工会行政化严重，在纵向的工会组织上，集中统一的运动式活动过多，在横向的企业组织上，过分依赖党组织，过分强调统一行动和同一性，这些都严重抑制了企业工会组织的积极性和自主性。
不过，中国工会也在不断地适应社会主义市场经济体制的要求。乔健（2008）对1811名企业工会主席的问卷调查结果即在一定程度上证明了这一点：首先，企业工会内部已经出现了一些新的民主迹象和做法，会员对工会的影响力和约束力有所增强；其次，维护工人权益已成为企业工会的基本职责，诸如职工民主参与、集体谈判和劳动争议调解等维权机制都正在建立和完善；再次，企业工会的社会参与也有了新发展，开始能够借助内外资源来提升自己的地位，其中参与企业党组织的活动是最重要的形式；最后，企业工会主席的劳工意识和工会意识都有了显著增长，这表现在他们对工会突出维权职责具有的共识上。[25]不过，面对这些发展，乔健转而指出，这主要归因于国家要求工会维护政治稳定和工人队伍稳定的结果，而非顺应会员需求的结果。他也给出了几点理由或表现：首先，虽然企业工会内部有民主迹象，但工会主席“委派”式选任仍占主导，即便是工会主席的直选也是“有控制地”进行；其次，最有利于唤起劳工意识和凝聚劳工力量，也最有利于维权的行业工会和产业工会仍未得到应有的重视，在这种情况下，受制于雇主的企业工会通常难以承担维权职责，致使集体协商和民主参与等维权机制往往流于形式；此外，即便工会突出维权职责，但也不是要搞对抗，其主要形式是通过宏观层面的法律法规和政策制度的制定来对劳动关系双方的权利和义务进行规范，其实质仍是国家对劳动关系的积极干预，至于企业层面的劳动关系协调只是一种辅助方式而已。简言之，工会突出维权职责，主要目标是维护党的执政地位和政治稳定，发挥好党与职工之间的桥梁和纽带作用，因此，工会在多大程度上能维护好职工权益，取决于它在党的全局工作中的定位。后来，乔健又进一步将这种维权方式概括为“党政主导的工会模式”，比如为了推行集体协商和集体合同制度，就需要让更高级别的党政机构发文，从而督促企业重视和落实。这种模式固然有其优势，让工会可以通过高层次的参与，更好地借助和利用公共权力，通过推动立法和强化执法来维护职工权益；但它也有明显的弊端，就是容易模糊工会的性质，影响工会在整个国家和社会结构中的定位。不过，他认为，在社会转型阶段，工会一定程度的行政化既难以避免，也是一种优势条件。[26]
从乔健的分析中，我们已经看到不同层级工会面临不同的制度处境：县市级以上工会组织相对而言能够利用其政治优势发挥一定的代表和维护作用，而基层工会尤其是非公企业工会则很难发挥这种作用。近些年来，研究者也逐渐关注到了工会组织的内在差异（包括纵向的层级之间以及横向的区域之间），并分别考察不同层级和区域的工会的运行特点。
吴建平（2017）在这种区分下专门考察了县市级总工会的运作机制特点。[27]他通过对两个案例（工会经费税务代收和工资支付保证金制度）的分析发现，地方工会虽然如有的研究者所指出的那样，在地方党政中具有正式的身份和地位，但这并不意味着地方工会具有实质性的行政力量。另外，地方工会显然也不能诉诸社会动员的力量，在这种情况下，地方工会采取的是“借力”的运作机制。具体而言，地方工会一方面在组织结构层面以制度化的方式向地方党政部门借力，并将其整合为合力以履行其职责，另一方面地方工会干部则在个体层面以非制度化的方式来维系与借力部门的私人关系。这样，地方工会干部通过将利益和权力与伦理和情感等因素很好地结合起来，使得看似矛盾的制度化与非制度化、正式与非正式以及公益与私利变得相辅相成。吴建平进一步指出，这种借力运作实质上是在地方党政主导和支持下，由地方工会来打破部门边界并负责协调和组织部门力量来辅助地方党政对劳动关系进行治理的运作模式。最后，他也指出了这种运作模式的内在局限，比如地方党政是否优先关心职工权益问题将直接影响到这种模式能否形成，而且这种模式更多的是在宏观层面维护整体的工人权益而较少关注个别工人的具体权益，这也就容易在地方工会与工人之间产生距离，特别是由于企业工会又往往受制于企业，因此，最终结果可能是地方工会在宏观层面的努力基本上难以对企业的劳动关系治理带来应有的积极效果。
这也就是意味着，工会的主要问题（无论是过去还是现在）是发生在基层（企业）层面。其实，企业工会在劳动关系协调时存在不同程度的不作为或不代表现象，是一个较为普遍的问题，对此吴亚平（2010）给出了如下解释：其一，企业工会组建的方式很多是自上而下的，因此缺乏职工根基，而且由企业来建立工会，通常容易是“空壳工会”或“老板工会”；其二，企业工会干部往往是“委派制”产生的，这就容易造成工会的错位；其三，工会干部管理体制上是上级工会协管，以同级党委领导为主，这就造成管人和管事相脱节的问题；其四，当前企业工会干部普遍兼职，而且通常都是行政人员兼任，因此他们不太可能站在职工的立场，而且即便工会干部不是兼职的，也难以发挥作用，因为在现有体制下，工会是建在企业内部的机构，其办公场所和设备都由企业提供，工会经费由行政划拨，工资待遇由企业支付，职务晋升和奖惩也都是党政管理。[28]
谢玉华和何包钢（2013）对沃尔玛工会的分析则进一步表明，即便是曾备受关注的企业工会，其最终的命运仍是与大多数企业工会一样受制于企业。他们指出，沃尔玛虽然同意了组建工会，但这只是为了在表面上符合中国法律的要求，让自己更受政府欢迎而已，而且沃尔玛也发现上级工会较为关心的是是否建会而非建会后的运行质量，所以它后来能够成功的改造其分店的工会组织，使其反倒为企业服务，帮助企业管理者做好员工福利和促进企业团队建设，成为其人力资源政策的执行者了。[29]这种观点其实与前述的吴清军的观点非常相似。
游正林（2011）对某国有工厂工会的考察，则揭示了国有企业工会的实际行动逻辑。他发现，虽然工会有建设的职能，但在实际操作过程中，该工厂工会是“超常规”的介入生产管理过程中，牵头开展了“修旧利废”和“生产操作无差错”活动，也就是选择通过“做蛋糕”而不是“分蛋糕”来做出自己的政绩。对于这种行动逻辑，游正林认为是在现有法律法规和工会体制的约束下，工会主席做出的理性选择的结果：因为虽然《工会法》规定了工会基本职责是维权，但该法律自身以及全总出台的各种规定又都对此加上了种种限定，尤其是还特别强调要“围绕中心服务大局”，加上工会本身有动员和组织职工积极参与经济建设的职责，而且这种活动也具有风险小、见效快的优点，所以就有了这样的选择。而这种选择可能将进一步模糊工会的基本形象。最后，游正林指出，工会主动帮企业做大蛋糕的做法其实长期以来就广泛存在于国有企业，包括后来的非公企业之中。[30]
当然，并不是所有研究者都对企业工会持这种消极的判断，比如汪建华和石文博（2014）的研究就提供了另一种图像和可能。[31]他们首先指出，以往研究可能太强调国家的规制力量，而没能充分认识到社会转型本身带来的运作空间，从而忽视了底层经验及其对现有体制带来变革的可能。他们讲述了在一家企业工会五年的发展历史中，工人、企业和政府是如何围绕企业工会控制权进行反复争夺的，并从中探索企业工会转型的可能性。他们发现，新一代工人在社会关系网络、信息视野、发展期望、身份认同等方面都有别于老一代工人，特别是在网络技术时代，前者更容易建立起团结纽带。此外，他们对消费主义文化的接受提升了他们的生活成本，再加上不可逆的城市化需求，这些都加剧了他们与企业的紧张关系。在这种情况下，他们更有可能抱团并争夺对企业工会的控制权或影响力。所以，汪建华和石文博将企业工会看作是国家、资本和工人反复“争夺的地带”。不过，他们也讨论了其研究结论的前提或局限：首先，他们考察的工厂具有较好的利润，这给工人议价提供了一定空间，相反大多数工厂似乎没有这样的空间；其次，现有的工厂体制导致工人频繁离职从而带来工人的高流动性，这就使得工人群体难以建立稳固的社会关系网络和集体认同，甚至日常生活中还不时制造出工人的内部冲突，这些都将降低工人对企业工会的实质性参与和兴趣。不过，无论如何，他们也的确展示了一种企业工会转型的未来可能性。
总而言之，围绕中国工会的组织建设与实际运行所展开的上述研究，让我们充分地看到了中国工会内部结构以及所面临的问题的复杂性，特别是让我们认识到，中国工会不仅面临着体制上的一些约束，而且即便是其内部，也存在层级的和区域的差异，这又带来了其他的各种具体的约束，在这种处境下，中国工会在实际运行中进行的种种创新就更值得我们去关注和考察了。