第三节 研究高校智库的文献内容综述

智库依附研究型大学存在，并依据是否影响政策作为衡量成功与否的重要标准。研究型大学作为国家创新体系的重要组成部分，具有建设高端智库的学科研究优势和人力资源储备，有实力为政策制定者提供基础性和前瞻性的政策建议。

一、高校智库的概念界定

高校智库作为连接知识与政策的边界组织，有其存在的合法性意义。合法性就是承认一个政治制度的尊严。作为一个处于发展中的概念，既要尽可能简化又要尽力涵盖智库组织必需的属性，同时也需要精确划清智库和非智库机构的界限，使得对高校智库组织进行概念界定面临巨大的挑战。

本书把高校智库界定为附属于研究型大学，具有明确的智库发展定位，有正式组织建制且实体化运行，以政策研究和咨询为主要职能的研究机构。它独立地从事政策问题导向的研究，提出创新性思想，担当政府外脑，从局外人的视角帮助政府和政策制定者进行自我反思与自我批判，并辅助解决现实政策问题。高校智库不仅仅是一个抽象的功能标签，不特指某个关键人物所发挥的作用，它已成为政策研究和咨询职能的制度化载体，具有一定的组织建制以保证政策研究的系统化和机构发展的可持续。

作为附属于研究型大学的政策研究和咨询机构，高校智库的附属关系体现在两个方面，一是在物理空间上依附于大学而存在，表现在使用大学的办公地点、获得大学的一定的资金支持和接受大学的行政管理等。二是在功能上，研究型大学具有学术组织的根本属性，人才培养、科学研究和社会服务是其根本职能。智库的核心职能是政策研究和咨询，因此高校智库是研究型大学根本职能基础上的拓展和增量，是研究型大学附属性的而不是必须具备的职能。或者说，高校智库是社会经济发展到一定阶段之后，学术组织适应政府以及社会需求的时代的及制度的产物，这种职能并不是与生俱来的。

作为一种已经发展起来的组织形态，高校智库是研究型大学发挥社会服务职能，提升文化软实力，为国家和社会发展做出思想贡献的重要表现。后学院科学时代，研究型大学逐渐走出象牙塔，与社会的联系更加紧密，对社会需求的反应也更加敏锐。大学教授们也有强烈的家国情怀和经世济用的治学理想，希望用自身的专业知识和思想成果，以服务和改变社会。研究型大学的研究机构依托原有学科研究基础，进行人文社会科学知识的生产与转化，从学术研究导向到政策问题导向，在平衡学科发展、回应社会需求及服务政府决策方面有能力发挥重要功能。这也成为研究型大学顺应时代发展，服务国家战略需求，提升社会贡献力和社会服务能力的重要契机。

对高校智库内涵的理解，可以从以下几个层面来把握。

一是机构独立与研究独立。许多研究者认为研究型大学内部的政策研究和咨询机构，虽然在一定程度上发挥着智库的功能，但缺少普遍意义上的智库组织的机构独立性，因此许多研究把其排除在智库范畴之外。虽然许多大学研究机构做着智库机构正在做的工作，也发挥着其应有的实际价值和功能，但却缺少一个智库名称的合法性认可。研究者认为中国大学内部研究中心的政策研究和思想创新通常是该机构核心及明星领导的职业生涯导向的反应，研究内容受政府和资金捐助者的影响，其影响力比较小，因此不是完全意义上的智库。大学的政策分析组织应该着眼于基础理论的探讨与建构，不适合开创政策，因此不属于智库。

本研究认为，机构的独立性并不是决定一个组织能否成为智库的重要原因。每个国家的政治体制不同，智库的发展状况也差异显著。美国实行三权分立且具有发达的捐赠基金和思想市场，这决定了其可以有许多机构独立的智库。但与此同时，美国也具有许多依附于政府和政党具有意识形态导向的智库，虽然他们通常对外声称自身是独立的。譬如著名的兰德公司声称自己是独立智库，却主要依赖联邦政府合同及项目研究。著名的布鲁金斯学会也宣传是独立智库，却具有非常强烈的自由派倾向，许多重要成员是民主党人，为民主党政府出谋划策、储备人才，被称为“民主党流亡政府”。在法国、英国和中国，许多智库都依附于政府，甚至可以说，许多高影响力的智库都与政府有关联。因此，智库可以不具备机构独立性，在组织上可以依附于政府、政党和大学等。但是必须保持研究和思想观点的独立，即独立选择研究方法、独立挑选研究人员以及保证研究结论不受资金提供者的主观影响，即使接受政府的资金支持，仍然可以独立地提出批判性意见，帮助政府进行反思。由于每个高校智库所处的发展阶段不同，其研究领域和研究特色有所差异，有些历史悠久的机构可以兼顾理论研究与政策研究，有些新生代机构也会有自己特色的政策探讨。虽然高校智库呈现出多元化与特色化的发展形态，但是研究和观点的独立都是高校智库追求的目标。

二是政治制度与高校智库的定位。在西方多党制国家，具有强烈党派和意识形态倾向的研究机构必然与研究型大学的探求知识真理和无涉政治的学术理想背道而驰，以学术自由为宗旨的许多大学教授通常可能认为研究型大学不能发展智库，大学与智库不兼容，甚至对智库会具有强烈的抵触情绪或有意识地保持距离，因为他们认为政策游说和倡导必然有损于知识的价值无涉和独立性。譬如胡佛研究所被称为保守型智库，许多研究人员有强烈的保守派倾向，曾经有一段时间胡佛研究所因其党派倾向几近被驱逐出斯坦福。但是由于这些智库主要依靠捐赠资金和研究项目而不依靠大学拨款，因此会具有一定的发展空间。当然，也有许多教授热衷于智库的政策游说工作，并乐此不疲。即使高校智库及其研究人员具有政治意识形态倾向，通常也会表现得非常缓和。

然而在中国的政治背景下，智库具有与美国完全不同的发展图景。中国研究型大学由政府设立、资助和管理，政府在研究型大学建立智库组织加强政策储备性研究，建立智库机构以服务于党和政府决策是中国大学的重要使命和担当。在我国，研究型大学有选择地发展智库，高校智库成为推动政府决策民主化和科学化，提升研究型大学社会服务能力，并为研究型大学及其大学教师获取社会声誉和发展资源的重要途径。

目前世界范围内的很多国家具有智库职能的大学研究机构已经迅速发展起来，这已成为重要的发展趋势。譬如，美国研究型大学以政策分析为目标的研究机构数量很多，以胡佛研究所为代表。伦敦政治经济学院的欧洲研究所和慕尼黑大学应用政策研究中心等，都为欧盟国家的政策制定发挥重要影响。中国特色新型高校智库得到了政府、高校和社会各界的广泛认同，建立扎根中国实践，结合中国国情，探讨中国问题，提升决策民主化和科学化的具有国际视野的本土化高校智库已获得共识。

二、高校智库的功能价值

高校智库致力于研究经济、政治、外交、国际关系、科技、战略、发展等方面的政策相关性问题，做学术研究的同时也会关注政策问题，并对政策制定有潜在的影响。在不同的政治、经济和社会环境下，高校智库将在不同程度上承担起思想创新、政策建议、科研组织模式创新、人才培养和公共外交的职责并发挥重大的功能价值。

首先是借助研究型大学的学科研究基础，产生创新性思想。政策制定过程中存在众多的研究机构，任何单一机构不能完全主宰政策进程，因此建立多元化的政治参与体系，不同机构和人员相互合作或竞争，做适应问题和时代发展需求的研究，政策制定者从中选取最有效最科学的学术成果转化为政策语言。高校智库处于竞争激烈的思想市场之中，因此必须明确战略定位和发展目标。高校智库作为专门从事政策研究和咨询的机构，是政策制定者在研究型大学的内嵌式资本，有明确的研究方向，长期深入的研究基础，专业的研究团队，把基础研究与重大战略研究相结合，面临突发事件可拿出及时有分量和现实针对性的政策建议，在政策时间压力之前已做好知识储备，有效避免从外部专家咨询获得政策建议的时效性差、机会成本高的问题。为适应大学内部政策研究的及时性需求，大学应当鼓励青年教师参与现实问题研究。

其次是通过学术知识服务政策咨询，发挥研究型大学的社会服务功能。学术对一般问题提供理论回答，政策制定者对某个特定的现实应用问题寻求答案。学术的终极价值是勇于探求真理。在政策世界，知识的应用价值更加值得关注。政策制定者通常认为学术研究是抽象的理论、引用、专业术语等，学术专家与政策制定者缺少场地和机会更好地互动和交流。知识的专业化、学科的科学方法定位、制度转型等因素使得知识与政策的鸿沟加深。政策制定者需要寻求政策建议，大学学者作为国家的技术专家起到建议咨询和独立的知识分子角色，对一般的政治现象及特殊的区域、国家或实践有广泛的和深刻的理解，在方法及学术话语上经过严格培训，能够帮助政策制定者从思想探索和历史事件中寻求经验。学术研究产生好的研究方法和理论框架，帮助政策制定者定位要处理的现象和问题，形成他们所需要的政策话语。作为附属于学术象牙塔的重要研究机构，高校智库的存在具有合理性，知识分子可以客观理性有距离地反省现实世界，作为学术与政策的桥梁，为沟通学术专家与政策制定者提供了重要平台，这推动研究型大学更好地服务于国家发展和社会进步。

第三是推动人文社会科学知识转化与科研组织模式创新。知识生产机制是建设高水平智库最核心的一个环节，知识生产机制不仅包括智库研究人员如何通过科研提出咨询报告和策略建议，还包含研究人员和知识本身的互动关系、人员配置、成果转化、知识推广和科研评价机制等。高校智库作为研究型大学人文社会科学知识转化的重要机制，为更好地开展知识转化，需要进行科研组织模式的创新。大科学时代科研项目大多以目标和问题解决为导向、注重团体协作和社会需求。人文社会科学研究树立大科学观创新科研组织模式，积极参与国家重大项目，以适应复杂的现代社会经济发展的需求。高校智库作为人文社会科学科研组织模式的创新形式，面向重大现实性和战略性问题，建立多学科的协同创新的研究机制，运用整体的系统的多样化的视角促进学科交叉融合，克服学科体制束缚应用对策研究的现状。高校智库的研究模式利于聚集多个领域的高水平专业人才，对基础性或关系国家长远发展的重大问题展开长期的、系统的、多学科的和整体性的研究，为经济社会发展提供及时的有效的和前瞻性的建议咨询。

第四，作为一种符号权力。高校智库成为研究型大学的一个流行词汇，近几年来在我国研究型大学备受关注。研究型大学内许多研究机构也以成为政府智库为荣。以此为前提，在广泛的社会传播效应及其影响之下，研究型大学内从事政策研究和咨询服务工作的研究机构都被贴上“智库”的标签。

高校智库作为一个符号标签被用来概化和指代大学中以政策研究和咨询为目标的研究机构。诚如研究符号权力最为深入和权威的法国社会学家布迪厄所言，“符号不仅仅是意义与沟通的工具，更是一种权力技术的工具”。高校智库连接知识与权力，提供一个有效的交流平台，沟通研究型大学与政府机构，使得研究型大学的知识生产可以更好地服务于政府决策，从而产生广泛的政策影响。但是我们不可以忽视高校智库作为“权力技术工具”的政治指向，那么，高校智库作为一个被广泛传播的符号是如何产生的？布迪厄曾提出符号权力理论并阐述“符号权力是建构现实的权力，是朝向建构认知秩序的权力”，“符号和符号体系作为知识与沟通的工具，它是被塑造结构的，也有塑造结构的权力。”因此，符号塑造现实秩序，促进社会整合及再生产社会秩序。高校智库很大程度上受权力机制的影响而建构起来，自形成伊始，担负着从事政策研究与咨询服务的社会职能，并具有了咨政建言和政府外脑的特定含义。人们认为高校智库及其咨政建言的职能是一定程度上被赋予的合理行为，建设高校智库成为众多研究型大学和研究者的奋斗目标和职业选择。高校智库形成了自身的组织形态和知识生产空间，又通过政策相关知识的生产、传播和应用，产生政策影响，期望塑造新的权力秩序和制度规则。

“把一个组织称为智库绝不是一个价值中立的行为”。当美国大学使用“智库”去描述一些活动时，他们是在做一个政治性的陈述，传递一个信息，那就是他们生产的知识产品具有实践相关性。虽然美国智库格外注重独立性和客观性，但是美国智库与美国国家意识形态具有紧密的关联。冷战后，美国智库大多是把其意识形态倾向隐藏于或者应用到研究过程和研究成果中，通过传播研究成果，实现意识形态及国家利益。其中的一个重要表现是智库与政党的联系越加紧密。智库的历史是“一个意识形态的沉淀层，每一个都代表专家对其正确的政治角色的专门理解。”智库研究特殊群体的利益问题，每个智库又都所不同，保守型智库可能对自由市场理论感兴趣，而自由派智库可能会聚焦多元化问题。因此，在竞争日益激烈的政策思想市场环境中，不同类型和意识形态倾向的智库及其专家的思想观点也大相径庭。

综上，高校智库在功能上，可能会作为一种政治力量，通过其特有的研究方法和研究视角，生产、转化和传播政策相关性的知识，以影响政策，并进行所代表利益群体的权力的再生产。智库在高校的形成，体现了知识与权力在高校的互动，虽然高校智库是知识分子实现经世致用理想的重要途径，但这在一定程度上可能促进了知识的工具性和政治化。

三、高校智库的组织分析

已有研究普遍提出高校智库融合科技和人文社会科学领域，是大学职能的拓展，是现代大学服务国家和社会发展的重要形式，具有一定独立性又与政府保持着良好的关系，有别于政府和民间的智库组织。依托于研究型大学，高校智库组织有学科基础深厚、研究氛围浓郁和高层次专业人才集聚的优势特色，在管理架构、组织文化、人员构成、资金来源等方面有特殊性，以此为基础，可以探讨其在政策发展和专家政策参与中扮演的角色、发展限制及发展机会。高校智库是大学适应社会需求的产物，是开创跨学科研究的重要机构，应聚焦领导力和组织发展愿景，关注与母体机构的联系，确保可持续发展。同时，也可以对利益团体及市场活动和意识形态交汇形成的组织网络对智库的发展可能产生的重要的价值进行相应的探讨。高校智库要完善学术共同体，建立以学术权力为主导的治理结构、面向现实问题开展决策咨询研究、开展跨学科研究、与社会对话及开展人才培养活动等。

美国高校智库一般有董事会或理事会、总裁（院长）、中心主任等管理和领导层，董事会或理事会成员一般由政界、商界和学界精英组成，有雄厚的政治影响力、经济实力、管理实践和人际关系网络。如赫伯特·胡佛（Herbert, H.）在一战结束后，创立胡佛战争、革命与和平研究所，由资源开发部、行政管理部、公共事务部、档案馆、图书馆、东亚图书中心和出版社等组成。最高管理机构是监督委员会，决定研究所的方针政策和资金使用情况，设委员会负责具体的管理工作。依托斯坦福大学的优势学科，采用灵活的人员聘用方式，并与其他院系保持了内部旋转门，提高了研究质量和高校智库的社会声誉。高校智库的资金来源渠道主要包括大学拨款、基金会、捐赠资金和机构收入等。北京大学经济研究中心以福特基金会为种子基金建立。哥伦比亚大学甘奈特媒体研究中心是大学与媒体基金的联合企业，吸引了顶尖学者从事技术和媒体研究，作为一个独特的媒体智库，被认为是国家在哥伦比亚大学的第一个媒体和技术变迁领域的高等研究中心，但由于研究项目撤离导致中心消亡。慕尼黑大学应用政策研究中心是德国最大的高校智库之一，资金来源于政府（欧盟）和基金会。杜伊斯堡大学和平与发展中心，欧洲一体化研究中心和波恩发展研究中心都接受大量政府捐赠。澳大利亚G8研究型高校智库做以合同为基础的研究，宣扬通过研究产出影响政策制定，越来越强调通过竞争性合同条款获得研究资金并注重组建研究团队。

有长期性和系统性的学科研究基础，既是高校智库存在的前提条件，也体现了其长期积淀下来的学术研究品牌和研究特色。大量的调查研究都显示，高校智库的研究内容涉及政治、经济、外交、教育等多个方面，研究的地理范围涉及国际、国内及聚焦世界某些重要的政治和经济地区。如罗素基金会通过专业化的社会工作在缓解贫困中发挥核心作用。纽约市政研究委员会对市政问题进行分析且应用科学方法推进政治议程。政府咨询报告、专家建议、学术专著和学术论文等是重要的学术研究成果，定期召开国际会议及各种形式的专家研讨会，通过网络及各种形式进行品牌宣传。多数高校智库具有针对专门学科领域培养硕士和博士研究生的职能，坚持问题为导向的研究，培养未来的学者和政策研究者。研究者提出需要充分利用智库出版物，呼吁图书馆和数据库的提供者，重视当前社会、经济、文化和政治方面的现实问题的丰富的政策研究文本。

四、中国特色新型高校智库建设

新时代建设中国特色新型高水平高校智库，服务于党和国家重大战略发展需求，已经得到了教育研究者和高等教育管理者的普遍认可。在实践活动中，高校智库建设的呼声日益高涨，与高校智库相关的学术研究也遍地开花，越来越多的学术文献集中探讨高校智库的建设。

朱旭峰提出应坚持国际比较和本土研究并重，从宏观体制、中观模式和微观行动三个方面开展智库理论研究，重点关注中国智库、决策咨询制度和中国政策决策体系的内在关联，比较不同区域和不同类型智库在发展模式上的异同，明确中国特色新型智库的组织定位，完善内部治理结构并提升研究方法和政策分析能力。姜朝晖归纳出中国特色新型高校智库具有基础性、长期性、协同性、适应性、国际性和复合性特征，提出中国特色新型高校智库要寻找比较优势，切实为国家发展提供理论支撑和政策支持。吴合文提出明确政策定位是推进中国特色新型高校智库建设的基础工作，高校智库要实现研究范式上学术性和政策性的统一、研究立场上客观性和公正性的统一及研究地位上依附性和独立性的统一，在政策价值、提供政策建议、开放政策进程模型及与政府的互动中，用专业知识服务于决策，运用启迪模式、人员交流、理性批判等方式促进政府科学决策，坚守公正立场服务公共利益。韦岚对国家高端智库建设试点单位中的六家一流高校智库的组织要素进行研究，发现具有服务中国发展，关注全球格局的目标要素、整合校内外专家的人员要素、依托组织基础，进行机构协同的条件要素、注重跨学科，开展协同创新的技术要素、设计中国方案，参与国际规则的客户要素。眭依凡对中国智库建设提出理性思考，认为智库建设并不适合作为所有大学的目标选择，政府将有限的资源分散开建设多个大学智库不利于提高智库建设的效果，大学智库建设是经过长期的历史积淀的产物，在当前中国智库建设呼声高涨的背景下，大学盲目建设智库而忽视大学的核心使命。

在高校智库实证研究方面，张新培等运用社会网络分析法对世界知名高校智库研究人员的教育及任职经历进行量化分析，研究发现一流高校智库研究人员绝大多数获得名校博士学位，具有学术、政府、商业、媒体和其他非营利性社会组织的多元化任职经历，不同高校智库组织的人员任职经历网络存在差异和特色化发展现象。从结构主义的视角来看，这有助于高校智库增强和积累社会资本，从而有效提高政策影响力。陈国营等对高校智库的机构网站、新闻、学术和“机构+首席专家”四个指标进行检索，分析高校智库的名称、地域分布、依托高校背景、学科与基地背景等特点，同时指出百度检索指数精确度受到网络稳定性、百度检索技术精确度和高校智库发展历史和稳定性等因素的影响。高校智库需要进一步加大对信息网络平台的利用和推广的力度，提高高校智库的活跃度和网络影响力，同时也需要充分利用依托研究型大学的相对优势，地方普通高校智库建设需要结合自身优势，走特色和错位发展之路。

当前我国要建设高水平高校智库，将要面临的问题主要体现在高校智库的独立性、专业性、管理体制与运行机制、影响力几个方面。独立性不高，与政府部门联系紧密，社会公信力低，这是当前智库发展面临的普遍性问题。专业性有待加强，研究质量完全依赖于人员的专业能力，如何组织专业知识丰富又乐于服务政策的学者建立高质量的专业智库尚需努力。管理体制与运行机制不规范，缺乏清晰的发展定位。大学对智库及其研究人员所从事的政策研究、形成的科研成果以及个人所做的贡献没有灵活和合理的认定制度。相对政府以及半官方智库，高校智库的学术性强，但是影响政策的渠道有限，除非是召集专家进行头脑风暴式的讨论，其他方面影响力很小。由于思想市场竞争更加激烈、获得政策制定者及资金的支持更难、注重知识包装建立国际合作及社会网络、在很短的时间周期内满足顾客的政策需求、组织活动和文本的形式及要求越来越高，在这种社会背景之下，有效利用知识、信息和合作资源为公共利益服务是高校智库在新世纪面临的巨大挑战。与此同时，高校智库在文化、决策和关键政策形成等方面也面临着重要挑战。

在未来中国特色新型高校智库的发展路径上，不少研究者进行了探索性研究。何永生提出，中国特色新型高校智库应该融学术立场与社会关切于一体，高校智库和党政军体制内智库最大的不同处体现在学术立场上，这也是智库专业性和社会价值的关键要素。学术性不仅体现在智库政策研究方向的选择上，而且体现在专业基础上的科学性，以及智库开创新的学术范式上。孟维晓提出高校智库应从组织架构、人才选用、资金来源、影响力拓展和管理考核等方面改革，明确研究领域，拓展资金来源，重视人员建设，突出责任意识、全球意识和品牌意识。汪锋提出，一流智库和一流学科的互动是建设一流大学的重要前提。一流学科孕育和支撑一流智库建设，一流智库建设促进一流学科发展，应当建设高校一流学科与智库建设的战略协同机制、制度联动机制、综合发展机制。从高校智库发展的利益相关者来看，政府作为智库建设的重要支持方，应着重提供制度规范和政策支持，从多元公共政策研究系统和政策分析市场出发构建科学的评价激励体系，重视培育一批代表国家研究实力的高质量高校智库以及高校智库战略联盟。在建设智库之外，应当建立科学规范的智库评价体系，通过规范的智库评价体系及智库数据的深度挖掘，去发现和修正智库发展面临的一些关键性问题，从而针对发展面临的短板和瓶颈问题，提出政策建议。金姗姗提出科学的智库评价应该能够明确标准、汇聚信息、改进效能，而高校智库的评价应注重结果评价和系统评价相结合、投入评价与产出评价相结合、机构评价与项目评价相结合、同行评价与社会评价相结合、定量评价与定性评价相结合。