第二部分 主题报告

第三章 新引擎：多中心群网化城市体系

倪鹏飞 丁如曦 王雨飞 张洋子 周晓波 李冕

一 问题提出

从全世界范围看，随着国家工业化的不断推进和收入水平的逐步提高，大量劳动力从低就业、低产出的农业部门和农村地区不断转向高就业、高产出的非农产业部门和城市地区，是一国城市化加快推进的核心内容和重要表现，展现了由传统农业社会迈向城市时代不可逾越的历史进程。在此过程中，国家城市体系发生着深刻的变迁。中国在改革开放后30多年的快速经济增长过程中，也出现了劳动力就业和城乡人口空间分布结构的巨大变化，大量的农村剩余劳动力不断进入城市，进而逐渐导致中国城镇化进程加速。统计数据显示（见图3—1），中国城镇化率由1978年17.92%稳步提升至1995年的29.04%，年均提高0.65个百分点。1996年后，中国步入到城镇化的加快发展期，城镇人口由37304万人增加到2014年的74916万人，扩大了1倍多，城镇化率由30.48%上升到2014年的54.77%，年均提高约1.34个百分点。其间，2011年城镇化率首次突破50%，达到51. 27%，城乡人口结构发生逆转。在当前中国城镇化加速发展期，伴随着国家交通状况的不断改善，以及大规模人口在城乡和区域之间的流动转移，中国的经济空间正在经历重塑，城市体系正在发生深刻的变化。

作为世界上人口数量庞大的典型巨型国家，在城镇化加速期，许多原有城市快速成长，新的城市不断产生，城市集群化发展也逐步浮现。中国大城市的数量将会越来越多，规模将变得越来越大。以2006—2014年为例，全国城区人口在100万以上的城市数量由59个增加到69个，增幅为16.95%；城区人口规模由16868.96万人增加到20606.33万人，增长了22.16%。与此同时，在中国城镇化率已突破50%、城乡人口结构分布出现逆转的快速城镇化过程中，随着大规模人口在城乡和地区间的转移流动，中国中小城市和小城镇的数量以及人口规模也将发生重要的变化。一些发展条件较好、吸引力较强条的中小城市和小城镇的规模也将不断扩大；一些发展条件差、吸引力弱的中心城市和小城镇或将出现数量缩减、规模萎缩。中国城市分化还远未结束。在此背景下，大城市人口不断集聚、密度不断增加，住房、交通、医疗等资源的竞争日趋激烈，由此引发许多大城市中心城区人口超出其合理水平，交通拥挤等“城市病”问题正在凸显。

（一）中国“城市病”愈演愈烈

“城市病”指的是大城市人口过度集聚带来的一系列社会问题。城市超过一定规模会导致负外部性增加，引发“城市病”。当城市化率达到50%后，将进入“城市病”集中爆发期，主要表现为交通拥堵、房价过高、环境污染、看病难等问题。英、美、法等发达国家先后经历过严重的城市病。工业革命发源地英国，最早出现“城市病”，表现为严重的交通拥挤、环境恶化，伦敦曾有“雾都”之称。美国走的是自由放任式城市化，表现为过度郊区化，纽约等大都市土地资源紧张。法国表现为交通拥堵、贫富差距严重，其首都巴黎交通十分堵塞，社会冲突不断。伴随着经济发展和城市化加速，发展中国家“城市病”也日益严重。20世纪中叶，拉美地区出现了“过度城市化”，圣保罗等城市环境污染、资源短缺现象严重。印度则表现为贫民窟问题，孟买60%的人口居住在城市1/10面积的贫民窟中。

中国作为世界上人口数量庞大的发展中国家，1978年改革开放以后，伴随着工业化的推进，中国的城市化进程不断推进，近年来呈现加快发展态势。2011年城镇化率已超过50%，预计到2020年，中国城镇化水平将超过60%。依据国际经验判断，中国已经进入到“城市病”的多发、爆发期。大城市交通拥堵、环境恶化等“城市病”愈演愈烈，并呈现出向中小城市蔓延的态势，面临着因“城市病”愈演愈烈而陷入“城市化陷阱”的威胁。

（二）单中心大城市城市病比较分析

通过构建“城市病”指标体系，并利用统计数据，对全国38个主要大城市的“城市病”进行了测度。结果显示（见表3—1），深圳、北京、广州、上海等四个一线城市均排在“城市病”指数的前十位，其中深圳市的“城市病”指数值最高，表明其“城市病”最为严重。单项（房价、交通、环境）得分较低的温州、济南、石家庄也进入前十名，前十名城市“城市病”指数均值为0.751，远高于全国38个大城市的平均值（0.476）。除了南通、潍坊、无锡等个别大城市的“城市病”指数值相对较低外，其余大城市均不同程度上患上了“城市病”。

1．交通：越来越拥堵

随着城镇化进程的加快，城市交通越来越繁忙，并变得愈加拥堵。一方面，中国已成为全球汽车拥有量第二的国家，2015年新注册登记的汽车达2385万辆，保有量净增1781万辆，均为历史最高水平；另一方面，城市布局问题依然存在，人口过度聚集在主城区，郊区道路建设滞后，公共交通仍需提高，这势必造成拥堵的日益严重。数据显示（见表3—2），全国各大城市交通普遍拥堵，交通拥堵得分均值为1.74。北京、济南、哈尔滨、杭州、大连、广州、上海、深圳等跻身中国十大交通拥堵城市，其中，北京市的堵车问题最为严重，高峰平均车速22.61公里/小时，自由流动车速46.89公里/小时，意味着北京上班族高峰时段用时是畅通时段的近2倍，拥堵成本排在全国之首。济南、哈尔滨、杭州、大连四大二线城市超过广州、上海、深圳，位居年度拥堵榜单前五名。

将交通拥堵指数与城市中心区人口数对应，并绘制二者的散点图（见图3—2）。可以发现，交通拥堵指数与城市中心区人口数存在显著的正相关关系，相关系数高达0.5。表明中心城区人口集聚量大的城市，其交通拥堵程度也相对较高。

2．环境：日益恶化

近年来，京津冀、华南、成渝地区多个城市出现严重的雾霾天气，城市环境恶化，严重危害城市居民的身体健康。数据显示（见表3—3），全国大城市空气质量堪忧，空气污染指数均值为4.44。十大空气污染城市依次为：石家庄、济南、西安、郑州、天津、北京、太原、沈阳、成都、潍坊。石家庄市排名第一，指数高达8.72。整体来看，环渤海地区大城市空气污染最为严重，八个样本城市中，有六个排进空气污染指数前十位，其PM 2.5和PM10年平均浓度均超标，城市环境形势严峻。

3．住房：压力越来越大

当前我国大城市土地、住房等资源竞争日益加剧，住房总体紧张，“房奴”现象严重。数据显示（见表3—4），大城市住房紧张问题明显，房价高企并严重超出了普通居民的收入水平。38个大城市房价收入比均值为8.81，超过合理区间的有29个。住房价格收入比的前十名城市依次为：温州、北京、深圳、杭州、福州、厦门、东莞、上海、西安、苏州。整体看，房价收入比较高的大城市多分布于人口稠密的东部沿海地区。其中，温州房价收入比高达17.563，约为均值的2倍，与北京（14.872）、深圳（14.479）一道成为中国房价收入比最高的三个城市。

将指房价收入比指数与城市中心区人口数对应发现，房价收入比与城市中心区人口数之间存在较为明显的正相关关系（见图3—3），说明城市中心区人口规模大、密度高的城市，房价收入比相对较高。

4．医疗：设施严重短缺

当前，大城市医疗设施严重短缺，居民看病难问题越来越突出，不仅降低了医疗服务效率，还损害医患关系。居民的健康受到严重威胁，肺病、肝病、传染病等疾病多发。全国38个大城市数据显示，医疗设施短缺、看病难问题严重，平均床位数仅为36.8个/万人。医院、卫生院床位紧张的前十大城市分别为南京、南昌、深圳、广州、石家庄、南宁、合肥、青岛、西安和上海。其中，南京、深圳、广州等特大、超大城市由于城市规模大，腹地人口数量多，平均每万人分别只享有23.058个、25.553个、25.977个床位。南昌、石家庄、南宁、合肥等城市，虽然人口规模相对较低，但医疗资源不足，也跻身前十，大城市居民健康正在受到威胁（见表3—5）。

5．安全：形势比较严峻

在城市化加快推进、大量人口不断向城市集聚的过程中，大城市正面临着公共安全问题，犯罪人口的基数不断扩大。在城市商业区、城乡接合部、车站、宾馆、酒店、娱乐场所等，存在着容易导致犯罪的消极因素，容易引起治安问题。同时，火灾、爆炸、生产事故等事件也对居民的人身财产造成了严重威胁。从全国38个城市比较来看，深圳、佛山、东莞、广州、温州、宁波、昆明、厦门、上海、杭州等位于中国刑事犯罪相对较高的十大城市行列，前十名中珠三角和长三角地区城市各占四席，且珠三角地区城市占据前四名。其中，人口规模较大、人口流动性强的深圳市和佛山市刑事犯罪率相对较高，分别为0.2212%和0.2070%，安全形势比较严峻（见表3—6）。

（三）人口单中心过度聚集是导致城市病的重要原因

聚集是城市最基本的特征，人口与产业的聚集带来正外部经济，但是城市人口过度向中心城区聚集，超出了合理水平，就会导致负外部性增加。过度膨胀将给人们生活、生产、出行、居住、环境造成不便。国际经验显示，城市最优人口密度为每平方公里约1万人（Henderson, 2006）。结合我国发展阶段和实际情况，本书采用特大、超大城市中心区人口不超过500万，大城市中心区人口不超过300万作为最优规模标准。人口超过最优规模后将形成人口膨胀问题，并导致交通阻塞、资源短缺、住房紧张、环境破坏、安全事故频发等一系列经济社会问题，不仅影响城市居住环境，还将严重降低居民的幸福感。这些问题与人口规模、结构、分布及人口管理密切相关，全国38个大城市数据显示，共有15个大城市中心城区超过最优规模。上海、北京、武汉、广州、成都、深圳、西安、哈尔滨、重庆、杭州是中国人口膨胀相对严重的前十大城市（见表3—7）。其中，上海和北京高居前两位，中心城区人口分别约为1697.05万人和1258.38万人，分别是最优中心城区人口规模的3.59倍和2.52倍。

进一步，将“城市病”指数与城市中心区人口数对应，并绘制二者的散点图（见图3—4）。可以发现，“城市病”程度与城市中心区人口数存在明显正相关关系，相关系数达到0.45。说明中心城区人口膨胀严重的城市，整体而言“城市病”也较为严重，如北京、深圳、广州、上海等。而中心城区人口规模适当的南通、大连、徐州、苏州等，“城市病”程度相对较低。大城市人口膨胀成为导致“城市病”的重要原因。

中国城镇化进程加快推进的浪潮带来了中国历史上规模最大的人口迁移，由于大城市一般拥有聚集人口的基础设施和功能服务条件，同时正外部经济还远未释放，将继续吸引和集聚人口，而一些吸引力较弱的中小城市（镇）或将萎缩，中国城市间分化远未结束。然而，巨型国家大量人口向大城市不断集聚一方面导致大城市中心区容易超出合理规模，“城市病”愈演愈烈；另一方面许多中小城市、小城镇和农村地区变得越来越凋敝，出现了双输局面，这不仅直接威胁着中国城镇化的持续健康推进，而且对国民经济和社会发展构成了严峻挑战，这种双输局面的背后实质上涉及的是一个城市体系问题。在此背景下，系统审视、把握中国城镇化加快推进过程中的新现象、新问题与新趋势，顺应发展规律，制定新的国家城市体系规划，进而构建一个经济更有竞争力、社会更有凝聚力和环境更具有永续力的城市体系，对于促进中国巨型国家经济均衡协调发展、社会和谐稳定以及实现民族复兴具有重大意义。

二 经验与文献

（一）国际经验

在全世界不同国家城市发展及城市体系形成与演变过程中，个性与共性特征并存，尤其是城市规模体系、结构体系、组织体系和联系体系方面存在的普遍趋势、基本特征及发展经验，对于研究中国的城市发展和城市体系的形成与演变具有重要的启发和借鉴意义。

1．城市规模体系

纵观国外发达国家与发展中国家城市规模体系的演变历史，并结合现阶段各国城市规模体系发展程度可以发现：总体上，随着国家城市化率的不断提升，大城市的人口比例越来越高（见图3—5）。另外，发达国家和发展中国家城市规模体系呈现出明显不同。发达国家尤其是欧洲的小城市普遍较多，城市规模相对均衡；而发展中国家城市规模差异非常大，少数几个大城市集聚了全国相当一部分人口，城市首位度非常高，城市之间规模分化非常严重。欠发达国家大城市在迅速地发展，其人口规模的不断增长使这些欠发达国家大城市的规模已经接近发达国家的大城市规模，而且这些大城市的规模还在不断膨胀，并不断吸收国家更多的要素资源。

城市化发展过程中城市规模体系的变化除了具有相似之处，在不同地区也出现了一定的特色。在欧洲，除伦敦、伊斯坦布尔、莫斯科等巨型城市外，其大部分城市规模均偏小，紧凑性较强，这主要是因为欧洲城市化起步较早，2000年以前欧洲的城市化率就已经接近80%，其大部分城市均为中心型城市，人口过百万的城市只有35座。在北美，由于受人口密度和发展区位的特点的影响，其人口主要分布在东部和西部沿海地区，这就导致其城市规模体系存在城市规模较大、分布松散的特点。20世纪60年代，美国有38.7%的人口生活在总人口超过100万的大城市，而这一比重一直在上升，2014年生活在总人口超过100万的大城市的人口占全国总人口的45.2%。美国人口超过100万的城市数量也比欧洲其他发达国家多。在东亚，其城市规模大小分化较为严重，有东京、北京、上海等全球范围内的巨型城市，但该地区人口总量不足100万人的中小型城市也较多。其中，2014年日本有57%的人生活在总人口超过500万的超大城市，其余43%的人口则广泛分布在其他中小型城市。同样，非洲和南美与东亚城市规模体系分布有共同的特点。

总体而言，城市规模与工业化进程和地区生活习惯有密切关系，其在工业化各阶段表现出不同的特点和规律：在工业化初期阶段，城市规模普遍较小，分布较为分散；在工业化中期阶段，个别城市规模开始急剧增长，形成大城市带领小城市的规模格局；在工业化后期阶段，城市规模均衡发展，形成城市规模偏小且紧凑的格局。

2．城市结构体系

从国际经验看，随着经济和科技发展，城市呈现大型化趋势，不同国家、区域、城市内部城市结构虽各具特色，但是大多先后从单中心向多中心发展。从发达国家来看，在美国，其全国层面上有华盛顿首都、纽约金融中心、洛杉矶影视文化中心、芝加哥工商业中心、底特律汽车工业中心、西雅图飞机航空工业中心、波士顿高等教育等多中心结构。同时，中大西洋地区的费城、纽约城、匹兹堡，太平洋海岸区的西雅图、波特兰、旧金山、洛杉矶，上密西西比河谷地区的底特律、芝加哥、辛辛那提、克利夫兰，还构成了美国的区域性多中心城市空间结构。在法国，1965年，巴黎在区域规划中首次提出建设新城，由“单中心”向“多中心”发展。沿着城区的外围地区，巴黎建设了马恩拉瓦莱等五座新城。新城并不脱离巴黎独立发展，而是与市区互为补充，构成多中心的城市体系。而且巴黎的新城各具特色，避免同质化竞争，其公交化率达到85%，比老城还要高，五条轻轨与巴黎老城紧密连接，居民能在工作、生活和医疗休闲方面享有与巴黎老城同等的水平，已成为巴黎大区新的增长中心。在新加坡，也曾采用单中心同心圆的空间结构。1953年开始，新加坡重新确定了葡萄串式的空间结构发展模式，在沿南海岸环岛建设了47个新镇，而且各城区由快速有轨交通相互连接。在日本，东京为解决中心区人口过度集聚问题，1956年制定了《城市改建法》，将东京城由原有单中心转变为由中心区、新宿、池袋和涩谷共同组成的多中心结构，并促进城市中心职能分散化。比较而言，转变较为滞后的单中心城市纽约则承受着巨大压力，长期摊大饼式扩散，造成纽约严重的“城市病”，为此纽约正致力于向多中心城市结构转变。

3．城市组织体系

从全球范围看，城市组织体系经历了由单个城市向大都市区、都市连绵带和城市群的发展演变过程。纵观世界发达地区城镇化进程的推进，既不是个别城市群的“一城独大”，也不是多数城市群的“简单均衡”，而是通过多层次梯度演进的城市群规模体系格局的发展来推动。根据城市群中各城市规模和功能的不同，城市集群化组合又可以分为两种形式：一是单中心城市群，即以某个大城市为核心，逐步向外扩展，在其周围形成若干中小城镇的团状群组；二是多中心城市群，即由若干座规模相仿的城市为中心，组成多核心带状或块状的城市群。随着社会经济的发展，城市化程度也越来越高，城市群在国家中地位越来越重要，不仅数量增加迅速，规模也逐渐扩大，其经济总量占国家经济总量的份额大（见图3—6）。同时城市群呈现出空间结构复杂化、产业结构分化等特点，并且随着竞争更加激烈，导致在一些地方更高层次的大城市集群区开始出现。

以美国为例，作为全球城市化水平最高的国家之一，美国在城市群发展方面大致经历了三个阶段：第一阶段是从1850年到1945年，第一次工业革命使得城市成为以制造业为主的经济活动中心，在纽约、芝加哥、洛杉矶等大城市中聚集了大量的人口和产业活动，在空间上表现为城镇的集聚，美国城市群开始出现。第二阶段是二战以后到20世纪70年代，以大都市区为代表的城市群成为美国城市发展的主流。随着交通通信的发展，太平洋沿岸的波士顿、纽约、费城、华盛顿等和北美五大湖沿岸城市相互连接，最后发展为跨越数州的都市圈。第三阶段是从20世纪70年代至今，城市群的发展趋缓，在空间上表现为城镇的扩散，整个区域城市化水平达到均衡状态，城市群外延式扩展受到限制。美国城市化水平在突破70%后，洛杉矶、纽约等大都市开始突破单核发展模式，城市空间从单一中心结构向多中心结构演变。目前“城市群”在美国分为两个档次：大城市群和大都市区。大城市群的功能是带动全国经济发展，大都市区的功能是带动地区经济发展。美国主要有东北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群和洛杉矶大都市区。美国东北部城市群是最为典型的核心带动发展模式，即纽约居于绝对核心地位，其他核心城市如波士顿、巴尔的摩、费城等城市都有各自的优势产业，并形成了与纽约错位发展的格局。北美五大湖城市群是齐头并进的城市群发展模式，以芝加哥为代表的多个中心城市在功能上各有所长、互相依存，形成齐头并进的城市群发展特征。洛杉矶大都市区属于多中心格局大都市区发展模式，洛杉矶城市布局是以组团模式发展起来的，打破了市区和郊区的传统规则，是典型的同核城市群。

4．城市联系体系

从国际经验来看，在全球化和信息化时代，城市体系正在由等级化逐渐走向网络化，形成分工协作、密切联系、水平而非层级的网络体系。城市体系的网络化联系包括两个含义：一是从功能意义上讲多中心的城市功能是有差别的，随着多中心的发展以及伴随而来的专业化生产，各城市在功能上由垂直的关系变成了垂直和水平兼有、互补和协调并存的关系；二是从网络体系的空间形态来看，存在从点向线，再向网发展的演进过程。

在北美，美国的城市体系大致经历了三个发展阶段：19世纪以前为大城市时期，20世纪前半叶为城市带时期，20世纪中期至今为大城市区时期。在第一阶段大城市时期强调城市的规模等级，大城市依靠规模优势控制、领导腹地小城镇，但大城市之间的联系并不发达。第二阶段的城市带时期，在空间上表现为连绵不断的城市群，如东北大西洋沿岸的“波士华”城市带以及五大湖南岸城市带，大城市与其周围小城市的联系更加紧密，形成生产活动横向关联的带状系统，但从功能上讲，当时的城市带主要还是制造业带。第三阶段的大城市区则是在城市带的基础上融合而成，在地域上形成连片的城市区域，目前美国已经形成八个大城市区。与城市带相比，大城市区的规模更大、功能更加综合、联系更加紧密，大城市已不再像早期那样“身兼数职”，中小城市则多为专门化的工商业节点，城市之间形成分工协作的网络系统。中心城市与中小城市之间的功能联系有两种基本类型：一种是中心城市的功能扩散型，从而形成同行业地域间协作；另一种是互补型，即中心城市与节点城市的功能互补。

在欧洲，目前也出现了八个多中心巨型城市地区（Mega-city Region, MCR），分别是英格兰东南部地区、荷兰兰斯塔德地区、比利时中部地区、莱茵—鲁尔地区、莱茵—美茵地区、瑞士北部地区、巴黎地区和大都柏林地区，这些巨型城市地区均呈现出明显的网络特征。兰斯塔德地区是其中的代表，阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和乌得勒支这四个荷兰最大的城市形成网络中的主要节点，周围还有众多专业化特点明显的中小城镇，城市之间职能分工明确，并基于发达的基础设施和管理协调网络密切联系，形成了相对独立又彼此关联的网络系统。然而，也需要认识到网络化并非完全取代等级，而是在网络中整合等级，并且城市在网络中所处的地位主要取决于其所承担的城市功能而非规模等级。

（二）文献

中国城市分化加剧进行，以及大城市患上严重的“城市病”等，实质上是伴随着城镇化加快推进中城市体系发生深刻变化而出现的。分析、研究、规划、构建中国的城市体系必须梳理并遵从基本发展规律。

1．城市体系

围绕着解释“生产和消费活动为什么集聚于一系列规模有别的城市区域，而非均匀地分布于空间之中”这一核心问题，学术界对城市体系进行了长期的研究，集中体现在四大理论上：一是传统城市经济学理论（Mills, 1967; Henderson, 1974），指出单中心城市结构向多中心城市体系的演变是空间集聚向心力与拥挤离心力综合较量的结果；二是产业组织理论（Dixit & Stiglitz, 1977, 1982），该理论揭示了多样化产品需求、差异化生产和专业化分工对城市体系尤其是城市功能体系的形成具有重要的驱动作用；三是新经济地理学理论（Krugman, 1991; Fujita et al., 1999），指出报酬递增、运输成本和要素流动之间的相互作用导致了经济空间结构的变化，随着市场潜力的变动，城市（制造业中心）之外的某些区域将会出现新的城市，并在空间演化下形成城市层级体系；四是内生增长理论（Romer, 1986; Lucas, 1988），认为知识外溢和人力资本积累是城市发展以及不同规模、类型城市形成集群化组织体系的内生动力。实际上，以上研究已经涉及城市空间体系、规模体系、网络体系等内容。在近期的研究中，卢夫和巴泰勒米（Louf & Barthelemy, 2013）认为，一个随机的非均衡的城市体系的出现依赖于多中心城市结构源于交通拥挤的假设，城市体系中次中心的数量外生地决定于人口规模以及交通性能等。米歇尔·韦格纳（Michael Wegener, 2013）提出了多中心城市体系的出现实质上是对增长与平等两个冲突目标有效权衡的结论，认为对城市类型的划分影响力最大的是在欧洲空间发展远景中提出来的从欧盟、国家、区域三个维度上考察中心城市的等级，并据此提出中心城市应该符合的七个标准分别是：人口规模、交通（包括空港和港口）、酒店服务、工业总产值、知识（大学）、跨国公司总部、行政职能。总体而言，城市体系的研究经历了从孤立的、单中心城市假设向多中心、网络化城市体系扩展的过程，这也呈现了人口增加和经济发展过程中城市体系形成与演进的一般规律性特征。

2．城市规模体系

城市规模体系是城市体系中的核心内容，它实质上指的是与城市规模相关的城市等级关系，集中体现为城市首位分布与规模—位序分布两方面内容。其中，对城市首位分布的研究最早可以追溯到美国学者马克·杰斐逊（1939）对首位率的论述，指出首位城市是指一个国家或地区最大的城市，并将首位率作为对国家或区域城市规模分布规律的概括。常使用最大城市与第二大城市人口规模之比或首位城市人口数量占该国人口总数的比例来反映首位分布状况。规模—位序分布描述的则是特定地理区域一个城市（城镇）人口规模与它相对于其他城市的位序之间的实证关系。这一规则首先被奥尔巴赫（Auerbach, 1913）提出，之后经斯图尔特（Stewart, 1947）和齐普夫（Zipf, 1949）普及，因此它通常叫作齐普夫法则（Zipf's law）。通常通过估计规模—位序关系中的幂指数值来反映特定地理区域的城市规模分布状况。研究发现，城市规模分布受多种因素的影响。沙克（Shaks, 1972）指出，规模—位序分布与社会均衡发展相联系，而首位分布是社会不均衡发展造成的，这种不均衡形成于经济发展过程中。因此，城市首位率与经济发展水平实质上是一种倒“U”型关系（Henderson, 2002）。塔格佩拉和卡斯卡（Taagepera & Kaskla, 2001）在规模—位序法则上拓展构建了国家—城市率的概念，以此考察一国城市的首位分布。研究发现国家人口规模直接决定首位城市的大小，与小国首位分布比较突出相比，人口规模较大的国家的首位因子相对较低。此外，政治上集权的国家，首位分布相对突出（Ades & Glaeser, 1995），比如亚洲巨型城市现象背后极高的城市集聚根源在于这些国家的政治和制度的力量造成资源高度集中（Henderson, 2002）。可见，一国首位城市究竟有多大以及哪种规模分布更为合理，既是相对的，也是绝对的。相对性体现在与其他城市的比较以及经济发展阶段，绝对性体现在国家人口规模直接决定着首位城市及其他城市规模的大小。

3．城市结构体系

随着全球城市化进程的加速，“城市病”问题日益凸显。城市资源环境承载能力有一限度，需求超过限度容易引发“城市病”问题。城市发展初期，城市呈现出单中心模式。关于单中心城市结构，阿朗索、亨德森（Alonso、Henderson）等以城市边际收益和边际成本说明最优规模的存在。克鲁格曼和富士田（Krugman、Fujita）等在此基础之上，考虑空间因素，从整个城市群、城市网络角度进行分析。城市的聚集效应（或称正外部效应）和外部成本（或称负外部效应）随着规模差异而不同。由于城市聚集经济的驱动，一些城市的实际规模会大于它的最优规模。亨德森（2006）研究表明，城市的最优人口规模为290万—380万人。随着交通条件的改善，单中心城市格局向多中心城市格局过渡有其必要性：如果居民的通勤都集中在单中心（如CBD区域），那么必然将导致居民的交通成本上升，以及中心地区地租显著上涨，效用下降，将促使居民向其他区域聚集。关于多中心城市结构的研究，弗里德曼（Freedman）从新经济地理学角度提出了空间组织发展单中心向多中心转变的理论依据。斯莫尔（Small, 1994）对洛杉矶、芝加哥等城市的多中心结构进行解析，发现洛杉矶的中心数量由1970年的五个增长到1980年的八个。韦格纳（Wegener, 2013）研究表明：欧洲网络化的多中心巨型城市结构比单中心结构更有效率、更加均衡，且更持久。

4．城市联系体系

在全球化浪潮之下，城市已经超越了传统地方空间，城市体系空间结构更为扁平化，城市间的联系更加紧密，也更为多样，城市体系已经由原来的封闭系统转向开放系统。在这样的背景下，以德国地理学家克里斯泰勒（Christaller, 1933）的中心地理论为基础的规模等级控制体系已不再适用。泰勒（Taylor, 2010）指出，中心地理论将空间划分为城市与腹地，已经无法从全球尺度理解世界城市之间的联系，实际上城市经济的增长离不开城市之间在人才、资金、商品、信息、思想等方面的互动关系。尼尔（Neal, 2011）进一步提出城市体系应该从空间规模转向功能关系。前者符合“等级—规模”规律，即城市规模越大中心性就越强；后者则强调城市之间的联系。针对这种转向，尼尔提出了三种通道模式：一是首位城市模式，主要是指等级既高、联系又广泛的大城市；二是离线大都市模式，这类城市规模虽大但缺乏联系，重要性将逐渐下降，比如底特律；三是在线小镇模式，这类城市规模虽小但成为城市网络中的重要节点，能够通过功能互补实现城市地位的提升。坎佩恩（Camagni, 1994）将城市网络划分为三种基本类型：一是等级网络（hierarchical network），城市之间仍有主次之分，但并不表现在规模上，而是体现在城市在网络中所承担的功能上；二是互补网络（complementarity network），强调城市体系的专业化分工所形成的功能互补；三是协作网络（synergy network），即功能相似的城市节点通过协作共同获取网络外部性。从以上文献中不难发现，对城市体系的研究正在从城市等级向城市网络转化。有别于强调规模等级和垂直领导关系的传统中心地模式，城市网络更加强调城市之间的合作关系，特别是功能的互补和协作，从而形成水平而非层级性的联系和流动的网络体系。

5．城市群组织体系

自从1957年戈特曼提出大都市带（Megaloplis）的概念后，与城市群相近的概念也逐渐涌现。如金斯伯格（Ginsburg, 1991）提出了大都市伸展区（EMR）的概念，来表达大城市与其周边的城镇组合成为一个高度连接的区域空间结构；霍尔（Hall, 1999）提出巨型城市区（MCE）的术语，来描述众多功能性城市围绕着一个或多个更大的中心城市聚集的城市网络体系。尽管上述概念有所区别，但概念背后的内涵均体现了以下几点规律：一是城市群是城市空间组织形态发展的结果；二是突出城市群内部城市的经济社会联系；三是强调城市群内部的一体化发展。事实上，关于城市群及其体系的研究最早可以追溯到中心地理论。1933年，德国地理学者克里斯泰勒首次将区域内的城市群体系统化，他创立的中心地理论是城市群研究的重要基础理论。1955年，法国学者佩鲁提出的“增长极理论”和“点轴发展理论”成为城市群研究的又一理论基础。瑞典学者哈格斯特朗在1968年提出现代空间扩散理论，揭示出空间扩散的多种形式，加深了城市群结构的演化。美国学者克鲁格曼（1996）利用新经济地理学理论提出了“多中心城市结构的空间自组织模型”，从而揭示了城市体系和城市多中心形成的内在机制。国内也有很多学者对城市群做了一系列富有成效的研究，总结起来可以分为城市群概念、城市群确定标准、城市群形成机理、城市群效应、城市群发展阶段以及城市群不同阶段发展模式这六个方面（姚士谋，1992；顾朝林，1999；方创琳，2011；黄征学，2014；张学良，2013；等等）。总体而言，国内外学者对城市群的形成、判定等内容进行了广泛探讨，但关于城市群体系的研究仍然较少。随着中国城市规模向外扩散和城市群组织结构的发展变化，城市群组织及其体系将成为研究中国城市体系中不容忽视的内容。

（三）结论

有关城市体系发展与演变的国际经验为认识、理解和规划国家城市体系提供了重要的参考借鉴。现有关于城市体系及其规模体系、结构体系、联系体系和组织体系等问题的研究，阐释了城市体系形成、发展与演化的一般性特征，在此过程中形成的大量研究成果为分析中国城市体系奠定了重要的理论基础。然而，由于城市体系本身是一个由规模不等、类型与功能不同的城市构成的复杂群体性组织，而且在经济发展水平、人口规模等方面存在差异的国家和地区具有不同表现和特征，已有研究并不能囊括全部这些内容。一方面，现有研究未能把一个多空间层次（国家、城市群、城市内）的城市体系的形成与演变纳入到一个完整的框架中；另一方面，未能将城市体系的规模体系、结构体系、联系体系和组织体系置于统一的理论分析之内，因此也就很难对国家尤其是发展中大国城市体系的形成与演变给出系统的理论解释和判断。

中国拥有大约1/5世界人口和1/15世界陆地面积，是名副其实的巨型国家，而且正处在城镇化加快推进阶段，城市体系正经历复杂而深刻变化。因此，在遵从基本规律的前提下，需要建立一个涵盖集群化、多中心与网络化的城市体系的统一分析框架，以此为规划、构建中国巨型国家经济更具有竞争力、社会更具有凝聚力和环境更具有永续力的城市体系提供理论支持。

三 模型与推论

（一）理论模型

从本质上看，城市体系是在一定空间范围内，以中心城市为核心，各种不同性质、规模和类型的城市相互联系、相互作用的城市群体组织，城市规模体系、空间结构体系、组织体系和联系体系是城市体系的主体。城市体系本身含有多空间尺度、中心性、集群性和联系性等属性。在动力机制上，城市体系形成与演变是在特定自然地理条件和经济社会发展环境下，由家庭、企业和政府部门三大主体的空间互动及经济活动集聚与扩散机制复杂博弈的结果，并从城市内部和城市（大都市区）之间等不同空间尺度上呈现多中心城市体系的演变过程。

1．城市内部多中心的形成与演变

从较小的空间尺度范围——城市内部看，当市场决定的城市规模超过合理规模后，城市内部的某些区位将出现次中心，城市的多中心便自然形成。同时，城市总人口及其交通等条件决定城市内部多个中心的数量。按照经济学理论，城市内部由单一中心向多中心的演变是集聚力与扩散力推拉、消费者和企业的复杂博弈结果。一方面，随着中心城市人口的增加，集聚净效益随之上升，直至集聚向心力和拥挤离心力在边际平衡后达到最优城市规模；另一方面，在市场力量的驱动下，随着消费者（或劳动者）和生产者的继续进入以致超出最优城市规模，中心城市的拥挤成本凸显，城市中心之外的某些区位的相对吸引力增加，并演变为次级中心，形成多中心体系。

（1）消费者的角度

城市内部空间结构的形成与就业和工资吸引力、人口流动、通勤成本等密切相关。消费者最初向最具有吸引力的区位通勤，并在最大化效用过程中就吸引力与通勤成本之间进行权衡。其中，通勤成本依赖于通勤距离、单位通勤费用以及交通网路对通勤流量的弹性。整个经济系统可以被描述为个体居住在i区位，选择到j区位工作，并在扣除通勤成本CT（i, j）后最大化效用的过程：

其中，ηj=η（ωj, psj）为区位j的吸引力，可以表述为工资ωj和公共服务psj的函数。τ反映交通网路对流量的弹性系数，综合体现交通状况对消费者通勤以及城市内部结构的影响。t为单位距离的通勤成本，dij为通勤距离。Tij是i和j之间单位时间的通勤流量，与人口规模直接相关。c是交通道路的特定容纳能力，设定为不变的常数。设定j表示一系列连续的区位，那么，在一个每增加一个消费者的经济系统的动态演化中，最终出现的次中心的数量（k）为：

其中，为第k中心的人口平均值，P∗为临界人口值——城市演变为多中心的人口临界值，可以理解为单中心的最优规模。从理论上看，在特定交通条件下，一旦城市的总人口规模确定，则多中心的数目也将确定。

在具体演变机制上，城市内部多中心演化的本质在于人口的增长，即从一个非常小的单中心城市开始演化，所有的个体将选择最具有吸引力的中心，随着人口规模的扩大和交通状况的改变，城市中心的拥挤程度增加，边际消费者从中获得的净收益下降，同时一些期初具有较小吸引力的地区将变得更具有吸引力，导致新的中心的出现。而整个城市内部多中心结构的继续演变将取决于城市人口规模、交通网路性能等多种因素。

（2）生产者的角度

从生产者的角度看，城市多中心是伴随着人口规模增加、劳动力流动、企业选址及迁移决策调整等出现的。随着经济系统中人口增长，城市中心（非农产业中心）的周边腹地（农业腹地）的边界将向外扩张。当达到一定程度后，某些企业便开始在城市中心之外的地区（比如某些具有较好发展条件的小城镇等）建立新的工厂，导致新中心的形成。随着时间的推移，经济系统中人口规模的进一步增加又会产生更多的中心，并最终在向心力和离心力的自组织作用下形成多中心层级体系。其演变过程可通过市场潜力参数变动来呈现，对应的市场潜力函数如下：

其中，ωA（j）是区位j代表性农业生产者的实际工资率（也是中心城市中非农产业工人的实际工资率）, ωM（j）是区位r的零利润厂商愿意为工人支付的最高实际工资率。由于 ωA（j）= ωM（0），所以城市中心的市场潜力为1，当且仅当Ω（j）≤1时（对于所有的j），单中心城市系统是稳定的。但是如果市场潜力曲线的斜率 dΩ（0）/dj 的值大于0，则单中心结构绝对无法持续下去，因为在此条件下，离城市中心的某一区域将能支付较高的工资，吸引更多的企业和工人进入。

随着人口规模的继续扩大，经济系统的动态演化将形成多中心体系，如果经济中有大量规模各异和运输成本不同的行业，在竞争的驱动下，各个中心的生产商为了维持一个具有吸引力的工资水平，将进行差别的专业化生产，城市内部将形成规模不等、分工不同和功能互补的网络化多中心层级结构。

（3）消费者、生产者与政府部门的综合

城市内部多中心的形成蕴含着非常独特的需求和供给条件，消费者、生产者作为重要的市场主体，在消费和生产活动方面的空间决策与相互作用驱动着城市的发展及演变。与此同时，政府作为城市基础设施和公共产品的主要供给者，会对城市内部的空间结构产生影响。就不同情形下政府对城市基础设施补贴的影响来看，如果城市内部所有区位上都得到相同比率的基础设施投资补贴，那么该补贴对城市结构的作用是中性的；如果只给某一处具有特殊功能的区位上提供基础设施补贴，那么政策侧重的那类区位的相对通勤成本或生产成本下降，即使在工资水平（ωj）不变的情况下，边际消费者获得的净收益将增加，该区位吸引力提升，在没有准入限制的情况下，受到侧重的区位规模将会扩展，补贴的影响将人们吸引到该区位上，催生城市的多中心。

综上所述，城市内部多中心的出现是城市人口规模不断增加过程中消费者、企业和政府空间决策和互动行为综合作用的结果，其影响因素主要有人口规模、经济发展、交通状况、空间区位、制度政策等。其中，城市人口总规模决定着城市内部各个中心规模的大小；经济发展水平决定了城市工资收入状况以及由此产生的吸引力差异；交通和空间区位状况影响消费者的通勤选择、城市拥挤程度以及企业生产产品的运输费用等；制度政策因素影响城市的基础设施建设、公共服务水平等，进而造成不同区位吸引力的差异。

2．国家城市体系的形成与演变

城市内部多中心体系的分析框架可以沿用到更大空间尺度的全国范围，以解释国家城市体系的形成与演变。因为除了两种空间尺度（城市内与国家）大小差异外，其城市体系的内在形成机理的本质特征是相似的。从全域空间范围内看，一个国家可以被看作是由连续的地域单元构成的一个广尺度的面，大都市区（或城市群）可以作为其基本的空间单元，该类空间单元是一个有机的、开放的网络化系统，地域性、人口群聚性、中心性和联系性等构成了其基本特征。其中，中心性体现了大都市区内部有核心（城市）的基本内涵；联系性表现为大都市区各城市间有着密切的社会、经济联系，既包括各种经济要素间的关联，也包括交通、通信等基础设施的互通。

把大都市区在理论上抽象为城市，消费者和生产者在一个更大的空间尺度上分别进行职住决策、生产活动，那么，在城市吸引力差异、城际人口流动和通勤成本等因素的复杂作用下，市场决定大都市区规模超过合理规模，多中心自然形成，整个国家经济系统决定的多个中心的数量（k）可表示为：

其中，为第k个中心（大都市区）的人口平均值。为大都市区临界人口值，即一个国家由单中心大都市区演变为多中心大都市区的人口临界值，可以认为是大都市区的最优规模值。τ 在此处表示城际交通网路对通勤流量的弹性系数。在具体的形成机制上，国家城市体系多中心结构出现的本质也在于人口规模增加。从最初只有一个城市或大都市区的情形开始，所有的可流动个体将选择最具有吸引力的中心，随着人口规模的增加，拥挤成本上升，边际消费者在中心都市区获得的集聚净收益不断下降，直至为零，而一些起初具有较小吸引力的其他地区将变得更具有吸引力（该地区的生产者能够支付一定水平的工资，同时边际消费者或劳动者能够获得净收益），不断吸引人口，新的中心（都市区）出现并随着人口的增长不断演变。消费者、生产者及公共产品供给者（政府部门）在一个更大地理尺度上的空间决策与互动，将发挥塑造国家城市体系的作用，整个国家城市体系的形成与演变将依赖于人口规模、空间区位、经济发展、基础设施、制度政策等多种因素。尤其是在现有交通条件下，一旦国家的人口总规模确定，各都市区的规模也将确定，即国家总人口及其交通等条件决定中心城市群数量。

在国家多中心城市体系形成与演变的同时，由于需求多样性、不同产品运输成本的差异以及城市间竞争的存在，为了维持一个具有吸引力的工资水平，不同城市的生产者将进行专业化生产和水平分工联系，促成城市尤其是不同大都市区核心城市间职能分工体系的出现，整个国家将形成一个规模上大小不一、功能上差异互补的网络化多中心城市体系。

3．国家城市首位率和城市规模—位序关系

（1）国家—大都市区首位率与规模—位序分布

国家总人口决定国家大都市区间人口规模—位序分布。在国家城市体系中，规模结构体系是其核心构成部分，它是指层次不同、规模大小不等的大都市区在质和量方面的组合方式，反映了大都市区从大到小的位序与规模的关系。常使用国家—大都市区首位率，即最大都市区的人口数量占全国的比重来衡量首位大都市区的地位。首位率值越高，表明首位大都市区的集聚性地位越突出。参照国家—城市率（Taagepera &Kaskla, 2001）的概念及定义，可以通过计算大都市区规模—位序分布对应的幂指数值n来反映国家城市体系的首位分布与规模—位序分布，其关系式如下：

其中，P代表国家人口规模，R表示大都市区的位序，PR为R位序大都市区的人口规模，P1为首位大都市区的规模。因此，一旦国家规模确定，则首位大都市区及其他都市区的人口规模也将确定。理想状态下的n接近于1，说明大都市区的规模—位序分布符合齐普夫法则。现实中会出现n小于1, n等于1，或n大于1的各种情形。其中，n大于1表明大都市区首位率明显，且n越大表明首位大都市区的地位越突出（一种极端的情形为：当n为无穷大时表示该国所有人口都集中在一个都市区中）; n小于1，则说明大都市区规模分布相对均衡。

（2）大都市区—城市首位率与规模—位序分布

大都市区总人口决定大都市区内人口规模—位序分布。在大都市区的内部，层次不同、规模大小不等的城市在质和量方面的组合方式构成了城市的首位分布及规模—位序分布，它反映了大都市区内城市从大到小的位序与规模的关系，揭示城市体系等级规模分布特征。可以通过计算大都市区—城市首位率，即特定都市区中最大人口规模的城市占该大都市区的人口比重或第一与第二大城市规模比来衡量首位城市的地位，也可以通过估计大都市区内城市规模—位序分布对应的幂指数值n来综合反映大都市区城市首位状况及规模—位序分布。n值的大小体现了大都市区内部城市规模分布的集中程度以及其首位城市地位的高低。

4．城市规模—位序分布的决定因素

在理想状态下，规模—位序分布对应的幂指数值接近于1，反映了城市规模分布符合齐普夫法则。但现实中，由于不同国家或地区在人口规模、经济发展阶段等方面的差异，城市规模—位序分布呈现出不同的特点。一般地，除了人口规模外，规模—位序分布（对应的幂指数）受到如下因素的影响：

n =f（国家人口P，空间区位S，经济发展E，基础设施T，制度政策I）=PαSβEχTδIγ

其中，α、β、χ、δ、γ 分别表示国家人口、空间区位、经济发展、基础设施和制度政策因素对规模—位序分布的影响程度与大小。在国家人口规模适中、区域发展相对均衡、政府干预较少等理想状态下，国家人口、空间区位、经济发展、基础设施和制度政策对应的幂为0，此时的n值为1，反映了城市规模分布符合齐普夫法则。

人口规模：特定空间范围内的人口总数，城市首位率及规模—位序分布的首要影响因子。国家人口规模决定大都市区及其大城市的人口规模，大都市区的人口规模决定其内部城市规模—位序分布及城市规模大小。

空间区位：城市所处的地理空间、经济空间的位置，包括临海、临港等区位因素，决定了一国最初随机、非均衡分布的城市中也有规模最大的城市。

经济发展：工业化、城市化、市场化以及全球化发展程度，包括人均产出、产业结构、工资收入等因素。经济发展水平对一个城市首位率的影响具有非线性特征，国际贸易及对外开放能够促进沿海城市、内陆腹地城市规模的扩大。

基础设施：包括城市内部以及地区城市之间交通网路等基础设施的数量及水平。其中，城际快速交通可以压缩时空距离，引起产品运输费用、劳动者通勤时间、通勤成本以及拥挤程度的变动。

制度政策：包括国家政治制度、区域和城市发展政策等。集权或分权政治制度会影响一国资源尤其是公共资源的空间配置，进而引起城市吸引力及人口规模的变动。

（二）研究推论：关于中国城市体系的假设

作为世界上人口数量庞大、国土面积辽阔的巨型国家，中国改革开放近30多年来城镇化进程迅速，区域以及城市内部交通等基础设施不断改进，城市体系发生着深刻的变迁，东部沿海和内陆地区出现了规模不等的城市集群发展现象。城市群的产生标志着中国城市化进程进入了一个崭新的阶段。结合理论模型中揭示的城市发展及城市体系形成演变的一般规律性特征，基于中国巨型国家在人口规模、经济发展、制度政策等方面的特征，本书提出如下的推论：中国的城市体系将是一个城市群体系，它从局域空间尺度上体现为城市群内部的多中心城市体系，从全域空间尺度上体现为巨型国家的哑铃型、集群化、多中心和网络化城市体系（见图3—7）。

图3—7中国巨型国家城市体系的总体框架

1．中国将形成集群化的城市组织体系

结合国家城市首位率和最优规模理论，在现有交通条件下，国家人口规模直接决定其多个中心的数量及人口规模分布。中国庞大的人口数量决定了其基本的城市区域单元将是比单个城市规模更大的城市群（或大都市区）。在国家快速交通网络已经出现的条件下，人流、物流、资金流、信息流等空间流交汇频繁，城市孤立发展格局将被打破，中国巨型国家城市体系将呈现为一个由诸多规模不等的城市群组成的集群化城市组织体系。

2．中国将形成哑铃型城市规模体系

根据理论模型揭示的经济学含义，中国将形成“两头大、中间小”的哑铃型城市规模体系。第一，根据国家首位率，中国中心城市的人口规模还将增加。第二，根据人口最优规模理论以及国际经验，中国100万人以上的大城市应该保持在一定比例，还将继续增加（除非没有人口储备，否则就会向最优规模发展）。第三，中间位序的中小城市可能会进一步弱化（人口增长较慢）。一方面，经济竞争力强的中小城市将大型化。另一方面，中小城市分化还会继续进行。第四，小城镇将在分化中发展。一方面，城市周边和城市群内的小城市、发达地区、人口密集区的小城镇，将得到更好的发展；另一方面，远离城市和城市群、经济落后、人口稀少地区的小城镇，将消失合并，大批的农村居民点将消失。

3．中国将形成多中心城市结构体系

结合国家城市首位率和最优规模理论，一个国家或地区的中心的数量取决于该国的人口规模以及交通条件。在中国这样一个土地辽阔、人口规模庞大的典型巨型国家里，将形成一个多尺度的多中心城市结构体系。第一，从国家尺度上看，整个中国将出现多中心的城市群体系；第二，从城市群尺度上看，中国大城市群内将是一个多中心的体系；第三，从城市内部看，随着人口规模的继续增加，大城市内部将呈现多中心。

4．中国将形成网络化城市联系体系

随着国家工业化水平的提高和城市发展向高级形态的演变，将形成不同城市功能差异、互补的城市联系体系。在城际快速交通网络的建立和地区开放发展过程中，中国将逐步形成网络化的城市联系体系。第一，城市功能网络化，即不同城市间形成水平分工和功能互补；第二，空间联系将从点联系发展到线联系，再发展到点线联系相结合的面联系和网联系，呈现点、线、面、网的多元化空间联系形态。

需要指出的是，理论模型及国际经验皆显示，单靠市场力量驱动下的城市发展通常会超出最优规模而造成“城市病”等严重问题，由于存在市场失灵，实现以上目标，需要更好地发挥政府的作用。

四 实证分析

（一）城市群的实证

1．中国城市群发展的现状及其变化趋势

结合已有研究和规划内容，并根据城市群发展阶段，本书在中国共识别出33个城市群，在剔除了部分潜在城市群等之后，本书从地级及以上城市层面集中考察了剩下的25个城市群的规模和结构特点。

分区域从城区人口规模看（见表3—8），环渤海地区前三位的城市群排序是京津唐城市群、山东半岛城市群以及石家庄城市群；中部地区以中原城市群为首，长株潭城市群和皖江淮城市群位居第二和第三；东南地区前三位的城市群排序是长三角城市群、珠三角城市群、海峡西岸城市群；西南地区最大的城市群是成渝城市群；东北地区的城市群排序是辽中南城市群、哈尔滨城市群、长春城市群；西北地区最大的城市群是关中城市群。从城区面积看，全国有六个较大城市群，其中，东南地区和环渤海地区有两个，西南地区和东北地区各有一个，总体排名依次是长三角城市群、京津唐城市群、珠三角城市群、辽中南城市群、成渝城市群、山东半岛城市群。

全国比较分析发现，无论是市辖区人口还是城区人口占的全国比重均是长三角城市群最大，长三角城市群是我国城市群的龙头老大。从城市群人口在2006—2014年的变化看（见表3—9），东北地区城市群规模萎缩比较严重，东北地区的三大城市群无论是市辖区人口、城区人口占全国比重的变化幅度都呈现下降的趋势，并且排序靠后，这也反映了东北地区的城市群人口外流的形势比较严重。

2．中国城市群之间规模—位序分析

依据国家—大都市区规模—位序关系式，通过汇总城市群组成城市的城区人口的数据，本书对全国25个城市群2006年和2014年的城市群规模分布进行了测算。结果发现（见表3—10），城市群规模分布中的幂指数（n）估计值均大于1，这表明中国城市群体系内的城市群人口较为分散，高位次城市群人口占比很突出，中小城市群发育较弱。

从2006年到2014年的城市群规模体系变化来看，幂指数（n）估计值由2006年的1.1541下降到2014年的1.1387，不断向符合齐普夫法则（n=1）的合理状态靠近。这表明中国当前存在着一个城市群体系，而且中小规模城市群相对规模有所扩大（尽管扩大的程度还不是很大），中国城市群体系结构变得越来越合理。

3．中国城市群内部的城市之间规模—位序分析

根据规模—位序关系可以知道，作为系数的幂指数估计值n大于1，表明城市体系内的城市人口较为分散，表示大城市比齐普夫定律描述的更大，中小城市发育较弱；若n值小于1，表明城市规模分布比齐普夫定律所描述的更为集中，即位次较低的中小城市规模也很大，位次较高的大城市不很突出。

对中国城市群城区人口的计算结果显示（见表3—11）, n值接近1的是：关中城市群、长三角城市群、海峡西岸城市群、兰州城市群、黔中城市群、长春城市群、环鄱阳湖城市群、银川城市群，上述这些城市群基本符合齐普夫法则下的城市规模体系。n值偏大的是：山东半岛城市群、辽中南城市群、中原城市群、长株潭城市群、皖江淮城市群、徐州城市群、石家庄城市群、哈尔滨城市群、琼海城市群，上述这些城市群中大城市比齐普夫定律描述的更大，中小城市发育非常弱。n偏小的是：珠三角城市群、京津唐城市群、成渝城市群、浙东城市群、太原城市群、呼包鄂城市群、南宁城市群、武汉城市群，这些城市群中位次较低的中小城市规模也很大，位次较高的大城市相对不是很突出。具体来看，上述城市群内部有两个中心城市，即“双中心”的城市体系结构，第一位城市的规模相对于第二大城市的规模优势不是特别突出。

进一步，通过比较发现，发展比较成熟的城市群其城市体系也比较符合齐普夫法则，但反过来不一定成立。此外，从2006年和2014年的对比来看，绝大多数城市群都朝着齐普夫法则下的城市体系结构收敛。

4．国家—城市群首位率、城市群—城市首位率分析

（1）国家—城市群首位率

长三角城市群是中国的首位城市群。通过比较前三大城市群可以发现，长三角的市区人口、城区人口、市区面积、城区面积这四个方面接近是珠三角的2倍，按照城区人口计算的国家城市群—首位率为14.73%，远高于京津唐和珠三角城市群城区人口在全国的占比（见表3—12）。此外，长三角城区人口密度和市区人口密度也都高于珠三角。京津唐城市群的市区人口、城区人口、市区面积、城区面积这四个方面均处于长三角和珠三角之间，但是城区人口密度和市区人口密度均低于长三角和珠三角。

（2）城市群—城市首位率分析

中国城市群内部首位城市分布呈现了中间合理值多、两端极端值少的橄榄型结构。通过计算全国25个城市群的城市首位率可以发现（见表3—13），城区人口首位率高于60%的城市群有京津唐城市群、太原城市群、武汉城市群、南宁城市群、黔中城市群、关中城市群，这些城市群大部分位于中西部地区，过高的城区人口首位率表明该城市群内的第一大城市过于庞大（从前两大城市的人口规模比值上也可以看出），中小城市发育不足。城区人口首位率低于30%的城市群有辽中南城市群、皖江淮城市群、山东半岛城市群、徐州城市群，这表明上述城市群的城区人口首位率偏低，城市群内部的第一大城市的发展规模和对城市群的发展带动作用明显不足，城市群的首位城市作用与贡献度偏低，中小城市发育相对较强。剩余城市群的城区人口首位率均处于30%—60%内，基本处于合理和比较合理的范围，即城市群内的城市规模体系呈现相对稳定的梯度发展格局。

（二）多中心的实证

1．大城市的多中心

现实考察发现，中国大城市大仍多为单中心结构，多中心结构尚未形成。近年来，国内主要大城市在总体规划中均提出建设多中心空间结构的目标。国家发改委城市和小城镇改革发展中心于2013年对辽宁等12个省区进行调研发现，12个省会城市均提出建设新城新区，144个地级市中的133个和161个县级市中的67个也相继开展新城新区建设计划。许多城市采取政府驻地外迁等方法，引导人口向外围副中心集聚。然而，实际效果却并不理想，市中心建设成本继续增大，郊区新城规模集聚效应仍难以发挥，面临着沦为卧城的危险。

选取一些重点城市来看，北京是典型的单中心同心圆形态，城市规模不断扩张，形成了共七环的布局，其“多中心”规划实施10年，但摊大饼现象却有增无减（见图3—8）。成都围绕天府广场形成了共六环的布局。广州则围绕越秀区，呈内外环两层分布，广州珠江新城建设更是加重了城市布局混乱局面，引发巨大争议。上海呈扇形分布，但中心区仍集中在人民广场、外滩—陆家嘴等核心区域，徐家汇、江湾等副中心仍处于萌芽阶段。对比来看，苏州市不仅市区内部正在形成多中心（见图3—9），所辖张家港市、昆山市、常熟市等区域经济强县也统筹组团，各具特色。东莞则以28个具有综合服务能力的镇为依托，多点开花。多中心、网络化的城市格局使两座城市焕发出新生命力。

2．城市群的多中心

人口规模是确定一个城市群体系单中心、多中心的决定因素。目前，中国各城市群单中心、多中心结构并存。考虑各城市群规模以及包含城市数量，分析时将黔中城市群等六个规模较小城市群剔除。将城市群内部首位率的思想推广到次位城市、第三位城市，计算群内各城市城区人口占其所在群城区人口的比重，结果表明（见表3—14）：皖江淮城市群的多中心性最强，具有三个副中心。石家庄、哈尔滨城市群具有两个副中心，多中心性较强。海峡西岸、山东半岛、徐州城市群则存在显著的“双中心”特征。辽中南、成渝、珠三角、京津唐分别具有一个副中心。剩余七个城市群未来向多中心转变的潜力较大。

3．国家的多中心

中国国家的多中心已经形成。长三角、京津唐、珠三角是国家三大中心城市群，上海、北京、广州则是全国中心城市。通过城市群城区人口占全国所有城市城区人口的比重（见表3—15）可以看出：长三角、京津唐、珠三角具有显著优势，成为我国三大中心。从发展趋势来看，长三角城市群首要地位继续上升，珠三角人口略有下降（见表3—16）。

作为中国国家中心城市，上海市地处南北交通中心，辐射范围覆盖全国。将全国287个城市的城区人口和各自到上海市的地理距离拟合散点图发现，随着到上海市距离的增加，城区人口并没有随之呈线性减少，而是接近新经济地理学中市场潜力曲线“∽”形分布（见图3—10），从而证实了我国国家多中心结构的存在。图3—10中“∽”曲线第二个波峰凸起部分，分布的大城市有北京、广州、深圳、重庆、西安等。

以上分析表明，中国城市群的国家多中心已经存在，但大城市内部的多中心尚未形成。究其原因，从制度政策方面来看，受行政干预、财政投入、公共设施分配的影响，大城市的教育、医疗、公共卫生等资源集中在中心地区，多中心布局滞后。从交通等基础设施方面来看，城市外围居民职住分离严重，加上中心城交通管制，跨区域的远距离通勤增加了居民的交通成本。从经济发展方面来看，城市商业重心、就业岗位多集中在市中心，外围郊区多以房地产业拉动为主，就业岗位不足，内在发展动力不强。同时，居民由于日常生活、工作原因，已长期集聚在市中心，短时间内难有迁移动力。

目前，城市“摊大饼式”的弊端已日益显现。不可逆的“单中心+环线”建设使交通压力难以缓解，上班人流向市中心拥挤，下班时又从市中心往外涌，从而加剧了交通拥堵。一些城市结构和布局不合理，居民区和工厂区比邻相间造成安全隐患，如最近发生的天津滨海新区爆炸事件就是典型案例。因人口布局缺乏预见性的规划，环境、基础设施承载力严重不足，市中心污染严重、房价高企，资源浪费、看病难等“城市病”问题也日益明显。

（三）网络化的实证

通过实证分析发现，中国城市的网络体系远未形成，总体上目前仍然以规模等级体系为主；城市规模越小、级别越低，等级化特征越明显，而顶级城市间已经开始表现出职能分工的网络化特征。

在对中国城市体系的考察中，重点关注制造业、金融业和科学技术三项重要的城市功能，以地级及以上城市为样本，选取城区常住人口、制造业从业人数、金融业从业人数、科学技术与互联网从业人数等指标，通过阈值法进行标准化，构建城市规模指数、制造业指数、金融业指数、科技指数，研究城市人口规模以及三类主要城市功能之间的关系。如果这三项功能均与城市规模相关，说明中国的城市体系依然以等级规模为主，城市规模越大则各项功能的表现越好；反之，则说明城市功能开始分化，具有了一定的差异性，城市之间的分工网络可能正在逐渐形成。

通过考察各项城市功能指数与人口规模之间的关系可以发现（见图3—11、图3—12、图3—13），人口规模与制造业指数、金融业指数、科技指数的估计系数分别达到1.031、0.913、0.770，且均通过了1%的显著性水平，这说明制造业、金融业、科学技术这三项重要的城市功能与人口规模之间均存在高度的正相关关系。由此可见，各项重要功能更容易集聚在规模更大的城市，中国城市的网络体系还远未形成，城市体系仍然具有明显的规模等级特征。

进一步，对不同规模的城市进行分组考察，将样本城市划分为三组：第一组为城区常住人口在100万以上的城市，包括68个超大城市、特大城市和大城市；第二组为城区常住人口在50万到100万之间的89个中等城市；第三组为城区常住人口在50万以下的129个小城市。分组考察的结果显示（见表3—17），对于制造业和金融业，从第一组到第三组随着城市规模的降低，人口规模对于城市功能的影响系数逐渐提升；科学技术虽然与制造业、金融业相反，但这主要是因为科技产业的发展需要大量的资金、人才投入，小城市在这方面的基础比较薄弱。由此可见，相对于大城市，中小城市的规模等级体系更为明显，即城市规模越小、级别越低，等级化特征越突出。

然而，顶级城市的功能已经开始表现出一定的差异性，逐渐出现了职能分工的发展趋势（见表3—18）。以京沪深这三个城区常住人口超过1000万的超大城市为例，这三大城市都是国家中心城市，在制造、金融、科技等方面的表现都位于全国前列，但也有所差异。上海是中国的经济中心，近代开埠以来就具备了良好的工商业基础，近年来金融、商贸、航运逐渐成为主要的城市功能形态，从制造、金融、科技三项表现来看，上海均位列全国第二，是多元化的国家经济中心；北京作为国家首都进入了后工业化发展阶段，制造业仅仅排在全国第九位，主要是依托首都功能的金融、商贸、研发等高端服务业，金融和科技均为全国第一，是国家的金融和科技创新中心；深圳虽然在金融、科技方面与北京、上海还有一定差距，但制造业优势明显，涌现出华为、中兴、比亚迪等一大批有影响力的本土制造业企业和众多外向型中小企业，成为国家重要的制造业中心。这三大中心城市具有明显的功能互补性，表现出多中心、差异化的发展趋势。

此外，在倒“U”规律的作用下，顶级城市可以发挥经济外溢效应与其他城市更好地展开合作。以中国城市的制造业与金融业两大功能为例，二者之间的关系表现为倒“U”型曲线关系（见图3—14），即在顶级城市转型升级过程中，金融等生产性服务业开始能够促进制造业发展，但进入更高水平后在离心力作用下制造业逐渐向其他城市外迁，顶级城市进一步发挥金融等功能对生产型城市提供服务。这时，顶级城市与一般城市之间开始出现了双向联系，虽然依然有主次之分，但这主要体现在功能上，使得城市体系的分工协作更加完善。

综上所述，虽然中国的顶级城市间已经开始出现职能分工，但总体来看，中国目前的城市体系依然主要表现为等级化而非网络化，这是由于受到多种原因的共同影响而形成的：一是产业发展的原因。我国产业结构单一和产业层次较低导致了城市体系的产业同质和联系弱化，政府的产业定位追求城市本身的“大而全”，城市间的竞争大于合作，大城市往往在竞争中胜出，加剧了规模等级体系。二是体制机制的原因，中国城市发展中行政力量的重要性常常超过了市场因素，在地方政府主导地方经济的发展框架下，城市和区域发展是以行政边界为限，处于不同行政区划内的城市很难被纳入一个完整的城市体系，造成城市之间联系的割裂。三是交通体系的原因，新中国成立后区域交通长期以主要的铁路干线和沿江、沿海通道，支撑起“点轴”状城市体系，近年来随着高速公路和高速铁路的建设，交通体系的快速化、网络化可能带来中国城市体系的深刻变化，但目前的交通网络主要集中在东部地区，覆盖全域的快速化交通网络尚未形成。

（四）规模体系实证

1．城市规模哑铃型分析

在当前中国城镇化加快推进阶段，大中小城市间分化加剧进行，城市规模体系总体上呈现出“两头大、中间小”的哑铃型特征。表现为：城区人口规模超过100万的大城市、特大城市和超大城市的人口规模不断扩大，占全国人口的比重也逐步上升；城区人口规模在50万以下的小城市以及全国小城镇人口规模及占比也相对较大；城区人口规模在50万—100万的中等城市的人口规模及在全国人口中的占比皆低于100万以上大城市和50万以下小城市（见图3—15）。

在不同类型城市人口占比上，2006年城区人口在100万以上、50万—100万、50万以下的城市、小城镇人口比重为28.94: 10.24:17.92: 42.89，经过近年来城市分化的加剧进行，到2014年，这一比例演变为27.51: 9.25: 14.74: 48.51。尽管不同规模城市和小城镇人口占比略有调整，但总体上“两头大、中间小”的哑铃型结构仍然非常明显。

然而，在全国城市规模出现哑铃型结构的过程中，存在城市数量总体偏少的问题。中国自城镇化率突破30%进入快速城镇化阶段以来，全国真正的城市数量并没有随着城镇人口的增加而增加，甚至近年来还出现了总量萎缩（见图3—16），县级及以上城市数量由1997年的668个缩减到2014年653个。也就是说，中国总人口接近14亿，但是目前真正成为城市的才有600多个。一些小城镇的人口规模尽管已经达到10万人甚至超出了部分小城市，但由于体制机制原因，其难以进入真正的城市的行列。进一步优化中国城市的规模体系，亟须推动具备条件的县和小城镇有序合理地设置为小城市，以扩大中国的城市数量。

2．中国城市大型化分析

（1）全国城市总体上呈现出大型化趋势，但大城市人口比重仍然较低

城市的大型化是一国快速城镇化阶段的重要特征。按照国际经验判断，随着一国城市化水平的提高，人口超过100万以上的城市地区的国家人口百分比会不断上升，在城市化率超过50%后，这一比重的上升要更快，反映城市大型化趋势要更为突出。中国2014年的城镇化率为54.77%，处在城市化加快推进阶段，不同城市特别是大城市的规模还将进一步扩大。目前中国城市总体上也呈现出大型化的趋势。

2006—2014年，中国城区人口在100万以上的城市数量由59个增加到69个，增幅为16.95%；城区人口总规模由16868.96万人增加到20606.33万人，增长了22.16%，表明中国中等城市正在缓慢向大城市演变，大城市则在向更大的城市演变。在100万以上的大城市中（见表3—19），城区人口规模在100万—300万的城市数目由2006年的46个变动到2014年50个，增加了4个；而城区人口在300万—500万城市的大型化趋势更快，由2006年的6个增加到2014年的12个，数目增长了1倍，相应地，其城区人口规模由3067.68万人增加到2014年的4519.25万人，人口增长幅度达47.32%；对于城区人口规模在500万以上的特大城市和超大城市，虽然城市总个数保持未变（共计7个），但其人口规模明显增加，由6609.19万人增加到2014年的8093.35万人，增幅为22.46%。

目前，中国虽然已经有上海、北京、深圳等三个城区人口超过1000万的超大城市，以及天津、南京、广州等数个城区人口规模超过500万的特大城市，但是全国只有15%的城区人口生活在城区人口规模超过100万的大城市中，仅有5.91%的城区人口生活在人口规模超过500万的特大城市和超大城市。即使按照世界银行的数据，目前中国也只有23%的人生活在总人口超过100万的大城市，而在美国和日本这一比例分别达到45%和65%。就巨型国家庞大的总人口以及国际发展经验判断，中国大城市的规模总体上仍然较小，少数城市规模大，多数城市比较小。

（2）居民收入水平与腹地人口规模是城市规模扩大的主要影响因素

为了进一步考察中国城市规模的影响因素并定量识别其影响程度，本书利用全国地级及以上城市的数据进行了回归估计。结果显示（见表3—20），收入水平、经济发展、基础设施（公共服务）、制度政策以及腹地人口等因素对中国城市城区人口规模皆具有重要影响，同时影响程度还存在明显的差异。其中，居民人均可支配收入和腹地人口规模的影响最为突出，说明在我国工业化和城市化加快推进过程中，较高的收入水平始终是城市大型化的重要吸引力，腹地人口规模直接决定着城市不断变大的潜在能力。此外，城市行政级别及公共资源对城市规模的影响也比较明显，行政级别相对较高、公共资源较多（比如高等学校数量多）的城市，城区人口规模普遍较大，其根本原因在于较高的行政级别往往代表着较大的行政职权以及较强的公共资源配置能力，直辖市、副省级城市等行政等级较高的大城市借此优势不断集聚人口，而许多行政等级较低、基础设施和公共服务水平较差的中小城市吸引力明显不足。

总之，城市的大型化是中国这个巨型国家快速城市化阶段的一种趋势，也是城市规模体系形成与演变过程中普遍规律性特征的呈现。任何不合乎发展规律的限制城市人口政策，或者未能充分地提供公共服务，不仅会造成经济效率的损失，还将影响社会公平。

3．地级及以上城市的分布比较

地级及以上城市是中国城市的构成主体，人口规模超过100万的大城市、特大城市和超大城市几乎全部属于该种类型城市。从全国地级以城市的分布比较来看，呈现出如下两大特征。

第一，地级及以上城市多分布于城市群之中，而且城市群之内和城市群之外的城市间经济竞争力存在明显差异，城市群之内的城市的综合经济竞争力水平普遍高于群外城市。从图3—17来看，城市群内的核心城市基本包括了中国所有区域内最具城市竞争力的城市，而同一地区未被纳入相应城市群的城市其城市竞争力普遍都比较低。数据计算结果显示，分布于城市群之内的中国地级及以上城市的综合经济竞争力指数均值为0.128，群外的城市为0.064，前者是后者的2倍，这也表明了城市群是中国经济增长与规模红利的源泉。

第二，地级及以上城市的人口规模与综合经济竞争力存在显著的正相关关系。人口规模越大的城市，综合经济竞争力水平往往越高，而且与人口规模100万以下的中小城市相比，城区人口规模超过100万的大城市的人口规模与综合经济竞争力的拟合曲线要更为陡峭（见图3—17右半部分），表明大城市更有助于发挥规模经济，更有利于创造经济竞争力。因此，继续发挥地级及以上大城市的集聚作用和规模经济，既是城市化加快推进的客观需要，也是创造经济效率的重要手段。

4．县（市）与小城镇的分布比较

（1）全国县（市）分布的情况分析

本书选取县域非农人口数、二三产业增加值、中小学生在校生人数、居民储蓄占地区生产总值的比重计算了中国2013年1944个县（市）的竞争力，并将全部县（市）进行排名，得到中国竞争力最优的100个县、101—200名竞争力较优的县、201—500名竞争力优良的县、501—1000名竞争力一般的县、1001名以后竞争力较差的县。结合前文论述的中国29个城市群和区域中心城市的分布情况，笔者将县域竞争力按以上五个等级在中国地图中进行标注（见图3—18）。将竞争力排名前1000的县（市）称为全国重点县，从重点县的分布可以观察到如下规律。

首先，城市群内和城市群外县域经济的发展程度不同。重点县在城市群内分布，相对落后的县在城市群外分布。城市群在一定的区域范围内以大城市为中心，集聚若干城市，具有多中心、多层次、集群化和网络化的分布特点，县（市）依托城市群分布能够分享城市群经济，通过城市群内部交通线连接，同时也具备了集群化和网络化的特点。在城市群以外的广大地区，重点县（市）极少，主要集中在竞争力排名1000以后的县（市），整体水平较城市群地区相去甚远。

其次，重点县围绕区域中心城市的周边分布。全国县域竞争力排名前100和前200的县（市）都在区域中心城市周边集聚，中心城市对要素资源和信息技术的吸引是县和镇经济发展的主要推动力。另外，中心城市的主城区在发展的过程中受到土地资源的限制，一方面促使产业的升级，另一方面也会对企业进行调整并向周边县（市）扩散和外迁，给县域经济的发展带来更多机遇。

最后，发展程度越高的城市群重点县（市）的分布越集中。竞争力排名靠前的重点县（市）主要集聚在长三角、珠三角和京津唐三个国家级中心城市群的腹地范围内，这三大城市群的县域经济整体水平都很高，百强县集中分布，经济发展程度较高的县（市）能够达到甚至超越中西部地区的地级城市的经济发展水平。另外，在山东半岛城市群、东部沿海地区城市群、中原城市群和成渝城市群的腹地范围也分布着大量的重点县（市），然而，在东北地区的三个城市群、西部呼包鄂城市群、黔中城市群、兰州城市群、滇中城市群等区域分布的重点县（市）相对较少，多数县（市）的竞争力排名都是1000名以后的落后县（市）。

（2）全国小城镇分布的情况分析

为了刻画全国小城镇的发展程度与城市群、中心城市分布的关系，本书将共计18072个小城镇（去掉未建市地区小城镇）匹配到所属城市、省份、城市群和区域中，结合小城镇数量与非农产业从业人员数据进行分析，有如下规律。

第一，从全国总量上看，城市群内小城镇的密度和非农产业从业人数均大于城市群外。全国29个城市群拥有小城镇共计12472个，占全国总量的69%（见图3—19），结合城市群的土地规模得到城市群内和城市群外小城镇的分布密度，发现城市群内小城镇的密度显著高于城市群外。城市群内小城镇非农产业从业人员共计1.84亿人，占全国2.33亿从业人员的78.97%。城市群内部的小城镇非农产业发展非常集中，经济结构更加合理。

第二，从全国均值上看，非农产业从业人数和产业结构在城市群内、外出现明显分化。城市群内小城镇的非农产业从业人员以及非农从业人员占常住人口的比重均高于城市群外的小城镇，而且高于全国均值情况（见表3—21）。城市群内小城镇发展整体比较好，借助城市群经济溢出带动了群内小城镇的发展，而城市群外的小城镇普遍较差。同时，城市群内小城镇的变异系数均高于城市群外，可以判断城市群内部因为城市群发展的程度不同，城市群之间的分化也比较严重。

第三，从省域均值看，城市群内小城镇非农产业发展程度均高于城市群外。从非农产业的从业人数可以看出一个地区的非农产业规模，揭示地区产业结构的合理性、经济发展的活跃性。按全国省（区）行政规划，我们分别计算了每个省域的城市群内和城市群外小城镇非农产业从业人数的均值，并按城市群内均值从低到高排序（见图3—20）。图3—20的横轴是每个省份城市群的名称，可以清楚地看到无论是整体经济发展程度较好的珠三角、长三角等东部地区城市群还是经济发展程度较为落后的西部地区城市群，每个省份城市群内小城镇非农产业的从业人数明显多于城市群外的小城镇。城市群内与城市群外小城镇非农产业发展程度差异最为明显的是珠三角、长三角、汕头、海峡西岸、皖江淮等城市群，群内群外小城镇发展程度大相径庭，群内小城镇远远超越城市群外。

以上城市群内外以及不同发展程度城市群之间小城镇发展程度出现分化的原因，主要集中在空间区位、基础设施（公共服务）、产业结构、制度政策和腹地人口规模的差异上。与分布于城市群之外的小城镇相比，城市群之内的小城市之所以发展较好，城市群创造的规模经济红利及其较强的经济竞争力溢出发挥了不可替代的作用。

五 结论与对策

城镇化浪潮带来了中国这个巨型国家历史上最大规模的人口迁移，在中国进入城镇化加快推进阶段，国家城市体系正在发生深刻的变化。研究发现，在城市组织上，中国已经出现了一个城市群体系，而且城市群规模—位序关系正在向齐普夫法则描述的理想状态靠近；在规模分布上，中国已初步显现出大城市和小城市（镇）“两头大”、中等城市“中间小”的“哑铃型”规模体系，而且竞争力普遍较强的城市和小城镇多分布于城市群之内，城市群已经成为中国经济增长和规模红利的源泉；在空间结构上，中国全域空间上已经出现了以上海、北京和广州为中心的多中心城市群空间结构，部分城市群内部也具有多中心城市的空间特征。但由于受到经济发展、基础设施和制度政策等因素的影响，中国大城市内部的多中心结构普遍缺失，“城市病”愈演愈烈；尽管顶级城市间功能分工和网络化已经浮现，但低级别城市间的等级化联系特征明显，城市网络化联系远未形成。

当前，中国城镇化已经进入关键性发展阶段，新常态下中国经济面临结构调整和转型升级的历史性任务，随着中国进入城市世纪，巨型国家经济、社会和环境的健康和可持续发展必须以完善的城市体系为支撑。为了更好顺应城市化的客观规律、满足国家转型的迫切需要、发掘发展新动力与新红利，规划和构建中国城市体系应确立“经济竞争力强、社会凝聚力强、环境永续力强”三个目标价值，形成“多中心、网络化、集群化、哑铃型”四项目标任务，采取重点发展城市群体系、放开对大城市的限制、因地制宜区别发展小城镇、构建多尺度的多中心以及促进城市空间和功能体系的网络化等五项路径措施，推进建立一个经济竞争力、社会凝聚力、环境永续力强的多中心群网化城市体系，支撑中国现代化和民族复兴。

（一）三个目标价值

顺应发展规律是规划城市体系的根本立足点。城市体系实质上涉及的是人口分布与产业的体系。人口向就业机会集中、劳动生产率高、收入吸引力强的城市特别是大城市迁移是经济规律的内在使然。人口与产业的集聚和联系能够创造规模经济，并促进规模红利的共享，这也是一个普遍的规律。因此，任何违背经济规律制造新的公共服务不均等、将人口限制于中小城市（镇）等做法不仅将直接造成经济增长等效率的损失，还会严重影响社会公平，降低资源环境的利用效率。为了更好顺应城市化的客观规律、满足巨型国家转型的迫切需要、开拓城市体系支撑国家发展新格局，规划和构建中国的城市体系必须要从经济、社会和环境层面确立目标价值。

1．经济竞争力强

该目标价值是指城市体系要具备较强的创造经济价值、获取经济租金的能力的要求，从竞争力的产出方面体现城市体系中城市集群化组织更多、更高效、更快地创造价值，获取经济租金，从而不断为国民提供福利。

2．社会凝聚力强

该目标价值要求城市体系要满足公平性目标原则，符合凝聚社会力量、缩小地区差距、共享发展成果、促进社会转型的目标要求，进而能够让不同城市和地区获得公平的发展机会，更好地实现协调发展，促进社会和谐稳定。

3．环境永续力强

该目标价值从环境维度上体现城市体系的构建要具备较强的环境永续发展能力，要求经济发展与社会进步要以自然资源的永续利用和良好的生态环境为基础。城市体系的规划要在兼顾效率和公平的过程中保护环境，可持续地促进经济发展和社会进步。

（二）四项目标任务

顺应发展规律，基于“经济竞争力强、社会凝聚力强、环境永续力强”三个目标价值，规划和构建中国未来的城市体系需要在城市体系的结构、联系、组织与规模方面确立四项目标任务。

1．城市结构：从单中心向多中心转变

改变单中心城市体系设计，建立多中心城市体系，在多个空间尺度上从单中心向多中心转变。在城市内部，推进大城市空间结构从单中心向多中心转变；在城市群内，从核心城市独大向多中心协调发展转变；在全国范围，构建以多个中心城市群为支撑的国家城市体系。

2．城市联系：从等级化到网络化转变

改变经按城市人口规模设计等级化的城市体系，建立功能互补的网络化的城市体系。在城市功能联系上，需要从行政隶属、垂直性等级联系，逐步向网络化水平联系转变；在城市空间联系上，需要从以点联系、线联系为主导向点线结合、面网延伸转变，从联系通道单向与非对称向双向、多样化转变，使城市间在金融、科技、制造等功能上形成互补性分工合作，以此获得更大整体效益，推动城市体系经济竞争力和社会凝聚力不断增强。

3．城市组织：从孤立城市体系向城市群体系转变

改变全国笼统提出大中小城市（镇）协调发展的方针，将这一方针具体到城市群的发展。一方面，通过构筑广泛的联系通道使原先孤立的城市或城镇逐步融入城市群组织体系中，形成不同规模、类型城市间有机联系系统，获得更大的整体性组织效应；另一方面，提升已有城市群的内聚力和外联度，从而达到城市与区域高效互动、综合发展的目的。

4．城市规模：从塔尖型向哑铃型转变

按照经济竞争力强、社会凝聚力强和环境永续力强的目标价值，未来中国城市规模体系的构建需要确立从塔尖型向哑铃型转变的目标任务。一方面，放开大型及以上城市的人口限制，将限制大城市的人口规模方针改为限定城市中心区人口规模的方针，中心区人口超出最优规模应配合市场决定的规律，建立多个中心和次中心；另一方面，改变过去笼统提出全面发展小城镇的做法，改为在城市群内全面发展小城镇，让大量环境承载力较强、经济竞争力较大的小城市、小城镇不断发展壮大，以带动城乡协调发展。

实施这四项转型任务：第一，可以迸发出经济的新动能、使经济增长速度在不进行政策刺激的情况下，实现更快的增长，初步估计十大城市群可以保持8%的增长，从而更好的确保国家宏观经济6.5%以上的增长。第二，可以进一步缩小地区差距，提升社会公平度。第三，可以进一步消除城市病，改善生态环境。

（三）未来城市（群）体系演变的总体设计

按照城市化发展的趋势和规律，我们预计当城市化率达到75%左右时，中国人口及经济社会活动在空间上的流动将达到相对稳定状态，国家的城市体系也将基本稳定。这个时间大概是到2040年左右，所以我们设计的是2040年左右的城市（群）体系。课题组在去年的研究（中国城市竞争力报告No.13的主题报告）基础上，并根据前文的理论框架，以全国287个地级及以上城市为样本（不包括港澳台地区和拉萨市），将代表城市未来潜力的可持续竞争力与代表城市未来规模的腹地人口相结合，建立城市之间的引力模型，推演中国的城市体系。

首先，中国的城市体系是一个开放的系统，是全球城市体系的一部分。GaWC的世界城市网络联系度是反映世界城市体系的一个重要工具，表3—22显示的中国内地的顶尖城市在全球城市体系中的地位和关系，这与中国的城市体系将衔接融合。从表3—22的计算结果看，中国的香港、上海和北京三座城市列入全球排名前十位。再次，计算每个城市与国内其他地级及以上城市空间联系强度的总和，获得每个城市的国内对外经济联系总量（计算结果省略）。最后，将城市国内空间联系度与表3—22相结合确定区域中心城市，并进行全国城市体系的梳理和设计，过程如下。

总体上按邻近原则，从地级市开始经过次区域、区域和全国四个尺度进行“自下而上”逐级归并。由地级市这一尺度确定的最大空间联系城市对（连接线两端的城市）如图3—21所示。

根据图3—21所示的最大空间联系城市对，对发生最大联系的城市区域进行归并，保留中心城市，将空间联系总量较低的城市归入中心城市，并作为中心城市的经济腹地即次区域，如图3—22所示。

将每个次区域视为一个城市，精确计算次区域的对外联系总量（具体过程省略），按照国家的七大地理分区（东北、西北、华北、华中、华东、华南、西南），进行次区域的归并。每个区域都以规模最大的次区域作为区域的中心，最后确定了每个区域的经济腹地范围，并得到七个区域中心城市，分别为：上海、北京、广州、郑州、重庆、沈阳和西安（见图3—23）。

重复以上过程对七大区域再次归并，得到三个中心城市上海、北京和广州全国层面的腹地范围（见图3—24）。

以上对城市体系的梳理和设计既考虑到国内城市联系度，又考虑了GaWC的世界城市网络联系度，而且两者基本是一致的。基于前文的理论基础和统计数据推导出来这一体系即为中国未来的城市体系，根据这一体系的特点，我们建议构建哑铃型、集群化、多中心、网络化的城市体系。

1．构建哑铃型的规模体系：三十百千万

随着中国城镇化的加快推进以及城乡与区域人口分布结构的不断调整，城市（镇）分化还将继续进行。在中国迈向城镇化率为75%（2040年左右）的发展阶段中，小城镇、县级市、地级市、副省级及以上城市将不断发展演变。小城镇：大城市周边、城市群内的小城镇将得到更好的发展，许多远离大城市和城市群的小城镇将合并重组，大批的农村居民点将消失。现有小城镇（20401个）大体将呈现三种分化趋势：大约2%的小城镇（约为400个）将逐步符合设市条件并发展演变成为新的中小城市；50%的小城镇（约有10000个）人口规模在现有基础上还会继续扩大上升；剩余48%的小城镇中将出现部分维持现状、部分萎缩衰退或消失的情形。县级市：部分竞争力较强的县级中小城市的规模将进一步扩大，部分竞争力较差的县级市将维持现状或规模萎缩。在现有县级市（361个）中，大约有5%的县级市（约18个）将发展成为城区人口规模超过100万的大城市，剩余95%的县级市（约343）将维持在中等或小城市的规模水平上。地级市：部分发展较好的地级市规模进一步扩大，部分地级市规模缓慢扩大或维持现状。在现有地级市（273个）中，约30%（80个左右）竞争力较强的地级市将发展为大城市或规模更大的大城市，其余地级市（约190个）将保持中等城市或小城市的规模。副省级及以上城市：城区人口规模将随着中国城镇化率的提高及城市大型化趋势而扩大，在现有副省级和直辖市（19个）中，将演变形成3个作为国家中心的人口规模更大的超大城市，以及大约10个作为区域中心的特大城市。

遵从发展规律，顺应演变趋势，以此构建以“3个超大城市、10个特大城市、100个大型城市、1000个中小城市和10000个小城镇”（简称“三十百千万”体系）为支撑，以大型及以上城市、小城市（镇）为较大“两端”、以中等城市为较小“中间”的哑铃型规模体系。

构建以大型及以上城市为主体的哑铃型规模体系的“顶端”。按照国际经验推算，城市化水平达到75%时人口规模超过100万的城市在国家城市人口中的占比将接近33%，若未来中国总人口规模维持在约14亿水平，则近3.5亿（14×75%×33%）城镇人口应生活于人口规模超过100万的大型及以上城市中，其中3个超大城市和10个特大城市大约集聚1.5亿人（按照超大城市平均人口规模为2500万人、特大城市平均为750万人算）, 100个大城市大约集聚2亿城镇人口（按大城市平均人口规模约为200万算）。哑铃型规模体系“顶端”的大型及以上城市将发挥集聚人口、创造和分享规模红利的重要作用。

构建以中等城市为主体的哑铃型规模体系的“中间”。在由一些地级市、绝大多数县级市和部分小城镇演变形成的1000个中小城市中，城区人口规模在100万—50万的中等城市将集聚大约2亿的全国城镇人口（按照250个中等城市及中等城市平均为80万城区人口规模推算），约占全国城镇人口的19%。该类型中等城市是中国未来城市（群）规模体系中的重要中间部分。

构建以小城市（镇）为主体的哑铃型规模体系的“底端”。由地级市、县级市和小城镇分化、发展而形成的小城市（城区人口规模小于50万）将集聚大约1.5亿的全国城镇人口（按照750个小城市以及每个小城市平均20万人推算），同时，发展较好的1000个小城镇以及剩余小城镇将集聚大约3.5亿的城镇人口（其中10000个发展较好的小城镇按照2.5万人平均人口规模计算），小城市及小城镇的全国城镇人口占比将达到48%。该类小城市（镇）是未来中国城市哑铃型规模体系中的坚实底端。

经由城市哑铃型规模体系的构建，在中国城镇化率达到75%水平时，形成全国人口的“四个四分之一”（25%）分别分布于大型及以上城市、中小城市、小城镇、乡村，全国城镇人口的“三个三分之一”（约33%）分别分布于大型及以上城市、中小城市和小城镇的总体空间布局。

2．构建集群化的组织体系：1网5带30群

由城市体系的设计过程可以发现，中国城市体系的主体其实是城市群体系，由地级市尺度归并得到的多个次区域就是城市群。因此，结合课题组去年的研究成果，我们提出构建一网五带30群的组织体系。即：以东中部一体化的城市网络为中心，以东北、西北西线，西南和南线为外围，并以30个城市群为主体的集群化组织体系。如图3—22所示，最终确定了29个城市群，由29个中心城市和180个地级城市组成，剩余78个城市不在城市群范围内，每个城市群具体包含的城市见表3—23。城市群覆盖的城市越多，中心城市之间联系度越高，说明城市之间越具备城市群体系的特点，用城市群体系研究国家城市体系越准确。根据图3—21至图3—24展示的城市体系的梳理过程，未来应该构建集群化的城市组织体系。

构建区域的集群化城市体系。区域的集群化体系包括华北、东北、西北、华中、华东、华南、西南七个区域，每个区域又由不同的城市群构成。华北以北京为中心，包括京津唐、呼包鄂、保定、山东半岛以及太原五个城市群。东北以沈阳为中心，包括哈尔滨、长春、辽中南三个城市群。西北以西安为中心，包括关中、兰州和银川三个城市群。华中以郑州为中心，包括中原、武汉和鄂皖三个城市群。华东以上海为中心，包括长三角、徐州、皖江淮、环鄱阳湖、浙东、海峡西岸以及豫皖七个城市群。华南以广州为中心，包括珠三角、长株潭、琼海、汕头和南宁四个城市群。西南以重庆为中心包括川渝、黔中和滇中三个城市群（如图3—23所示）。

构建全国的集群化城市体系。全国集群化体系包括三个中心城市群，即以上海为中心的长三角城市群、以北京为中心的京津唐城市群和以广州为中心的珠三角城市群，这三个城市群同时又形成了“群中有群”的结构。从图3—24可以发现，中国空间联系总量最大的三个城市群中上海的影响范围最大，上海作为全国的中心城市影响不限于长三角城市群范围内的十几个城市，而是逐渐向西延伸，辐射苏、浙、皖并与中原城市群、长江中游城市群、川渝城市群向连，甚至对西北地区的关中城市群、西南地区的滇中和黔中城市群都有辐射作用。北京作为全国中心城市主要辐射华北和东北地区，广州的影响范围主要在东南地区，相对上海和北京而言辐射范围相对有限。

3．构建多中心的结构体系：四尺度多中心

构建大型及以上城市的多中心结构体系。根据前文的预测结果，一方面未来全国超大城市、特大城市和大城市的数量还会继续增加，另一方面，超大城市、特大城市和大城市的基础设施比较完善，城市经济社会发展程度较高，人口向这些城市流动和集中的趋势不可阻挡，其城区人口规模还会继续扩大。在超大城市、特大城市和大城市城区人口规模不断扩大的趋势下，为降低城市病爆发的危险，建设经济更具竞争力、社会更具凝聚力和环境更具永续力的健康城市，需要在超大城市、特大城市和大城市内部构筑多中心的结构体系。我们初步设想：按照城区每平方公里1万人的最优规模估计，假设城市内部一个中心区的半径是10公里计算，每个中心的最优人口规模应该在300万左右。通过多中心组团式设计构建城市内部的多中心结构体系来优化大型城市的持续、健康发展，以解决大城市负外部性和城市病的问题。

构建城市群的多中心结构体系。长三角城市群由上海、杭州和南京组成了城市群的多中心体系，形成了“群下有群”的体系结构。珠三角市群以广州、深圳组成了多中心体系。京津唐城市群以北京和天津共同组成了多中心体系。成渝城市群以重庆和成都组成了多中心体系。海峡西岸城市群以福州和厦门组成了多中心体系。中原城市群以郑州和洛阳组成了多中心体系。辽中南城市群以沈阳和大连组成了多中心体系。山东半岛城市群以济南和青岛组成了多中心体系。关中城市群以西安和咸阳组成了多中心体系。还有一些城市群经过成长会在未来的城市群体系中发挥更重要的作用。如以南阳为中心的鄂豫、以菏泽为中心的鲁豫皖、呼包鄂、浙东、黔中、滇中、环鄱阳、南宁、兰州、汕头、琼海、银川、太原和保定城市群，现阶段已经具备了城市群经济的形态，未来将不断成长走向成熟。

构建区域的多中心结构体系。分别以上海、北京、广州、郑州、重庆、西安和沈阳为中心城市的七大区域也形成了区域层面的多中心体系。同时，每个区域都包含多个城市群，每个城市群的中心城市与区域中心城市又形成了区域内部的多中心的城市体系。从空间区域来看，华北地区的多中心城市体系由区域中心城市北京，与城市群中心城市天津、呼和浩特、太原、济南、保定、南阳组成。华中地区由区域中心郑州，与城市群中心城市洛阳、武汉、南阳组成。华东地区由区域中心上海，与城市群中心杭州、南京、合肥、福州、南昌、温州、菏泽组成。华南地区由区域中心广州，与城市群中心深圳、长沙、湛江、汕头、南宁组成。东北地区由区域中心沈阳，与城市群中心哈尔滨、长春、大连组成。西北地区由区域中心西安，与城市群中心咸阳、兰州、银川组成。西南地区由区域中心重庆，与城市群中心成都、贵阳、昆明组成。

构建国家的多中心结构体系。具体表现为以三大中心城市群为空间单元的多中心体系，即以上海、北京、广州作为城市群中心城市的长三角、京津唐和珠三角城市群形成了国家层面的多中心体系。同时，以三大城市为中心，以三大城市群为依托，除未设市的地区因数据缺失无法获取计算结果外，其辐射范围覆盖了全国。

4．构建网络化的功能体系：金融、文化、科技、制造等多功能网络化体系

中国城市的网络化体系也是多尺度、复杂的、垂直联系和水平联系交织的多功能的网络体系，即包括城市、城市群、区域、全国之间的水平和垂直联系的网络，这里只介绍城市群、区域、全国层面的水平联系网络。我们分别设计了表征城市制造、金融、科技与文化功能的指标体系，并用引力模型分别测算了地级及以上城市不同功能的吸引力指数。将城市的制造、金融、科技、文化功能嵌入到前文设计的由城市、城市群、区域和全国层面组成的城市体系（为了避免混淆，我们可以将其理解为城市的综合规模体系）中，得出了中国城市未来的网络化功能体系。表3—24列出了制造、金融、科技和文化功能的指数及前20名城市排名情况。

从中国四大功能城市排名可以看出很多城市集多种功能于一身，这里取每个城市的四项功能中排名最靠前的功能作为城市的功能定位。按照前文城市体系的设计，城市群、区域和全国层面的制造、金融、科技和文化中心如图3—25所示，由此，形成了城市群、区域、全国层面的水平联系网络。

构建全国中心的功能体系网络化结构。前文城市体系的设计结果显示城市体系的全国中心是长三角、珠三角和京津冀三个城市群。结合制造、金融、科技和文化功能中心的测算结果，对应三大城市群，全国的制造中心是东莞、苏州和天津；全国的金融中心是上海、北京和深圳；全国的科技中心是北京、上海和广州；全国的科技中心也是北京、上海和广州。制造、金融、科技和文化全国中心之间的水平联系构成了全国中心层面的功能体系网络化结构，如图3—25中的红色实线连接形成的网络所示。

构建区域中心的功能体系网络化结构。前文城市体系的设计结果显示城市体系包括七大区域，每个区域又由不同的城市群组成。结合制造、金融、科技和文化功能中心的测算结果，对应七大区域，形成了东北地区以沈阳为区域功能中心并与长春、哈尔滨两个城市群中心相联系的区域功能体系网络化结构；西北地区以西安为区域功能中心并与银川、兰州两个城市群中心相联系的区域功能体系网络化结构；华北地区北京和天津为区域功能中心并与呼和浩特、太原、保定、济南4个城市群中心相联系的区域功能体系网络化结构；华中地区以郑州和武汉为区域功能中心并与南阳城市群中心相联系的区域功能体系网络化结构；华东地区以上海、苏州、南京为区域功能中心并与菏泽、徐州、杭州、合肥、南昌、温州、福州7个城市群中心相联系的区域功能体系网络化结构；华南地区以广州、东莞、深圳为区域功能中心并与湛江、汕头、长沙、南宁4个城市群中心相联系的区域功能体系网络化结构；西南地区以重庆和成都为区域功能中心并与昆明、贵阳两个城市群中心相联系的区域功能体系网络化结构。由此形成了区域中心城市之间的水平联系的功能网络和区域内部城市群之间水平联系的功能网络。

构建城市群内的功能体系网络化结构。发展成熟的城市群内部也会出现多个城市群中心，不同的中心具有不同的功能，因此，又形成了城市群内部的功能体系网络化结构，最为明显的就是长三角、珠三角和京津唐三大城市群。长三角城市群的制造中心是苏州，金融、科技和文化中心是上海；珠三角城市群的制造中心是东莞，金融中心是深圳，科技和文化中心是广州；京津唐城市群的制造中心是天津，金融、科技和文化中心是北京。不同城市的功能组合构成了城市群内部的功能网络。

（四）五项路径措施

1．重点发展城市群体系化发展战略，形成城市群分工合作和专业化联系以创造新红利

城市群既是城市和区域经济演进的必然产物，也是实现区际区内良性分工和合作的重要手段。作为既能分享正外部性，又能克服负外部性的城市集群化组织，城市群在提高经济竞争力、社会集聚力和环境永续力方面具有突出的优势，未来城市群必将成为我国生产力布局新的增长点，城市与区域发展中最具活力和潜力的动力源，因此加快形成多梯度集群化、多节点网络化的城市群体系是开发中国经济增长和发展红利源泉、优化中国经济格局、缩小地区差距的重要途径。一方面，把城市群作为规划构建中国城市体系的重要内容，通过发展城市群来真正实现群内大中小城市（镇）的协调发展。改变个别城市群“一城独大”布局，通过构筑城市群内部多层次梯度演进的城市规模体系格局，来推动实现中心城市和中小城市的优势互补，提高经济社会效益和资源环境综合利用水平。另一方面，形成城市群之间分工合作和专业化联系，推动构建以北京、上海、广州等城市群核心城市合作性职能分工格局，以促成协调有序的城市群体系，把发展和释放城市群体系的正外部性、深化城市群分工合作和专业化联系作为提升中国城市体系经济竞争力、社会凝聚力和环境永续力的重要手段。

2．实施大城市放开发展战略，以多中心布局创造、释放和共享规模经济红利

大城市是经济增长的高地，具有创造更强经济竞争力的规模优势，有利于提高劳动生产率及居民收入水平，其集聚、辐射力强，土地利用效率高，环境效益较高，规模经济优势突出，这是全世界都适用的普遍规律。同时，在中国巨型国家城市化加快推进过程中，城市大型化也是不可避免的规律性趋势。因此，构建中国经济竞争力强国家城市体系，需要采取有效措施放开对大城市的限制同时构筑大城市内部的多中心布局，以继续创造、释放、共享规模经济红利。第一，改变过去限制城市规模的做法，通过户籍制度改革适度、稳妥放开一、二线城市的人口限制，同时辅之以大城市内部多中心规划和布局措施，让大城市不断向与国家人口规模和城市化发展水平相匹配的最优规模靠近；第二，鼓励城市群内有条件的大中城市扩大规模，在合理规划下引导发展成为规模更优的城市，以在分享城市群规模经济的同时，创造更大的规模经济红利；第三，强化大城市规划与管理，通过提高城市规划的前瞻性和科学性引领大城市健康、可持续发展，同时完善大城市基础设施和公共服务的供给结构，构建快速、便捷的城市通勤系统，以弱化拥挤效应对大城市规模经济的抵消。

3．实施小城镇差别化发展战略，让小城镇依托大城市共享外部经济，降低规模不经济

小城镇只有依托城市群才能得以快速发展，反过来，小城镇的发展也会成为大城市发展的重要推动力量。在城市群内部全面发展小城镇更为合理，城市群经济发展程度高、政府公共财政实力雄厚，基础设施和公共服务的投资和使用效率高，全面发展小城镇可以实现规模经济。另外，在城市群内部全面发展城镇经济不仅可以更加充分地分享城市群外部经济，还能解决大城市的负外部性问题，缓解大城市日益严重的“城市病”，反过来带动大城市的经济增长。小城镇的全面建设最终会实现城市群、大城市经济竞争力的提升，缩小城区与县区的经济差距，提高社会凝聚力，减轻大城市生态环境压力，强化环境永续力。鉴于城市群以外的地区，地级城市分布较为分散而且地处国家落后地区，人口规模较小，政府财政收入有限，全面发展小城镇会带来规模不经济，也无法实现网络化发展，造成小城镇孤立无援、发展滞后等问题。城市群外小城镇的建设与发展更应该抓住重点，在经济实力相对较好的地级城市周边培育和支持重点城镇的建设，同时，考虑国家安全和民族团结的现实需要，对边境地区、特殊资源区、少数民族聚居区的小城市、集镇、村寨、口岸等实施“点状开发、适度平衡”的发展战略。

4．实施多尺度的多中心城市发展战略，释放、共享正外部性，克服负外部性

多尺度的多中心结构有助于提升城市体系的社会凝聚力和环境永续力。克服人口过度集聚的负外部性，落实建设多中心空间结构的目标，是当前我国发展的迫切要求。多中心结构形成的重点在于对城市群副中心、城市内部副中心、新城的建设，关键是做到副中心职住均衡和功能融合。第一，加快公共服务均等化，基础设施一体化。加强副中心科、教、文、卫、市政、市容建设，增加更多的就业岗位。强化职住均衡和多功能融合。第二，加强城市群间和城市内部各中心之间的快速轨道、桥梁、码头建设，推动多中心交通一体化。第三，推动城市群副中心、城市副中心与主中心形成联动发展，形态上多中心，功能上一体化。第四，加大对新中心的财政支持。多中心格局不可能一蹴而就，城市发展是经济规律和政策共同作用的结果，多中心战略要遵循城市发展规律，也需要政府的积极引导作用，在实施中需要统筹全局和周密计划。

5．实施空间与功能的网络化发展战略

顺应中国城市体系发展的客观趋势，促进城市体系由垂直性等级联系逐步向网络化水平联系转变，是提升城市体系经济竞争力、社会凝聚力和环境永续力的重要途径。因此，未来需要在功能网络和空间网络上推动城市体系的网络化。第一，发展城市功能网络，分享范围经济。城市网络更加强调城市体系的整体功能，必须进一步加强城市优化功能联系，避免“大而全”的同质竞争，通过专业化分工形成功能互补，通过节点之间的协作实现价值呈几何级数增长的网络外部性，使城市体系之间在制造、金融、科技等功能上展开分工合作。联系方式也从单向、非对称、通道单一向多向、通道多样化转变，使任何节点都能通过多向选择融入区域分工体系，从而发挥网络效应，分享范围经济，提升中国城市体系整体的经济竞争力。第二，发展城市空间网络，促进区域均衡协调发展。以区域共享、共融、共赢为理念，立足于区域整体效益，一方面在体制机制上实现从地方政府的单一型治理到区域整体的网络化治理，另一方面推动交通体系的网络化、快速化，特别是要引导东部的快速化网络体系向中西部扩展，形成互联互通的网络化格局，推动中国城市体系实现“由点向线、再向网”演进，分享经济外溢和网络外部性，促进区域经济协调发展，支撑巨型国家的转型升级和民族复兴。

附录：

1．“大城市病”指数构建

为了定量分析和比较中国“大城市病”问题，研究城市规模与“城市病”的关系，本书基于“城市病”的主要表现，选择指标体系，构建城市病指数。

（1）指标体系

交通——交通拥堵指数。交通是影响人们生活质量的重要因素。交通拥堵指数采用高德地图交通数据，用量化方法衡量道路交通运行拥堵程度，在此用于比较城市间交通状况方面的差别。

环境——空气质量指数。空气是人们赖以生存的必备条件。空气质量指数采用环保部74城市空气质量报告数据，定量描述空气质量状况。在此用于比较城市间生态环境状况方面的差别。

房价——房价收入比指数。住房是人们生活的必要场所。房价收入比是每户住房总价与每户家庭年总收入的比值，在此用于比较城市间居住条件方面的差别。

安全——刑事案件率指数。安全是人们生活的重要保障。刑事案件率是指检察院批准逮捕人数占该市常住人口的比重。在此用于比较城市间安全条件方面的差别。

健康——人均床位指数。健康是人们生活的重要前提。人均床位数是城市人口每人享有的医院、卫生院床位数量。在此用于比较城市间为人们提供基本医疗条件方面的差别。

（2）合成方法

由于城市病指标数据的量纲不同，应对数据进行无量纲化处理。主要采取阈值法进行处理，阈值法的计算公式为：

其中，Xi为xi转换后的值，xi为原始值，xMax为最大样本值，xMin为最小样本值。

“城市病”指数的构建方法是非线性加权综合法。所谓非线性加权综合法（或“乘法”合成法）是指应用非线性模型来进行综合评价的。式中，wj为权重系数，xj≥1。运用非线性加权综合法进行城市竞争力计量，能够更全面、科学地反映综合指标值。

（3）样本筛选

按照城区人口规模以及最新的城市分类标准，从全国城市中筛选出38个大城市样本（见附表）。

主要参考文献：

倪鹏飞：《中国城市竞争力报告No.13》，社会科学文献出版社2014年版。

方创琳：《中国城市群形成发育的新格局及新趋向》，《地理科学》2011年第9期。

陈钊、陆铭：《首位城市该多大？——国家规模、全球化和城市化的影响》,《学术月刊》2014年第5期。

Rémi L, Marc B., “Modeling the polycentric transition of cities”, Physical Review Letters, Vol. 111, No. 19, 2013.

Wegener M., Polycentric Europe: more Efficient, more Equitable and more Sustainable?Working paper, 2013.

Henderson J. V., “Urbanization in Developing Countries”, World Bank Research Observer, Vol. 17, No. 1, 2002.