第二章 中国城市竞争力2015年度综述

——竞争力视角下的城市发展与转型格局

倪鹏飞 李超

2015年是“十二五”规划的收官之年，在增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”和资本积累速度下降、人口红利消失、“干中学”技术进步效应递减的“三重冲击”之下，中国经济迎来了结构调整和转型升级的曙光。长期以来依靠要素驱动和投资驱动的经济发展模式，开始逐步转向依靠内需消费和创新驱动。2015年，中国最终消费对经济增长的贡献率为66.4%，消费增速在近16年来首次超越投资增速。服务业占国内生产总值的比重首次超过50%，高技术产业和装备制造业增速普遍快于一般工业行业增速，单位国内生产总值能耗下降5.6%。互联网与其他行业加速融合，平均每天新增1.2万户新登记注册企业，全年网上商品零售额比2014年增长31.6%，新产业、新技术和新业态的蓬勃发展为中国城市注入了强大动力。即便在2012—2015年劳动年龄人口累计减少约1300万的前提下，我国常住人口的城镇化率仍进一步提高至56.1%，城镇新增就业人口1312万，超过全年和“十二五”规划预期目标。2015年，以“四纵四横”高速铁路为骨架的快速铁路网基本建成，与其他铁路共同构筑的快速客运网络可基本覆盖全国50万以上人口城市。伴随着互联网和交通运输体系建设的推进，中国城市与区域间要素流通和资源配置方式将更为方便快捷，创新型城市与资源型城市之间、沿海城市与内陆城市之间、高铁枢纽与外围城市之间，将会分别迎来一个相当长的转型机遇期和变革调整期，中国城市竞争力的区域分化现象仍将进一步延续。

一 现状与格局

经过“十二五”时期的长足发展，中国城市的综合经济竞争力和可持续竞争力呈现出一些新的阶段特点。通过分析比较港澳台与内地294个城市综合经济竞争力指数，以及港澳与内地289个城市的可持续竞争力指数及与理想城市的差距，可以清晰地勾勒出中国城市竞争力的总体格局和区域分化现状。

（一）综合经济竞争力指数现状

2015年综合经济竞争力指数十强城市依次是：深圳、香港、上海、广州、台北、天津、北京、苏州、澳门和无锡。与2014年相比，综合经济竞争力十强城市名单没有显著变化，只有广州超越台北跻身第四位，北京超越苏州跻身第七位。从十强城市的区域分布来看，主要集中在珠三角、长三角、环渤海和港澳台地区，中西部地区无一城市进入综合经济竞争力十强。但从综合增量竞争力指数来看，重庆、成都、武汉分列第五位、第八位和第九位，广大中西部地区经济增长的后发优势比较明显。在综合经济竞争力十强城市中，天津的综合增量竞争力指数最高，而澳门的综合效率竞争力指数优势明显（见表2—1、图2—1）。

（二）宜居城市与宜商城市竞争力指数

2015年，中国宜居竞争力十强城市分别为珠海、厦门、舟山、香港、海口、深圳、三亚、温州、苏州和无锡。其中，长三角和珠三角地区分别占据四席和三席，环渤海地区无一城市入选，海南省的海口和三亚双双位列中国宜居城市十强。从近三年来全国宜居城市十强分布来看，珠海一直占据榜首位置，厦门和舟山首次进入宜居城市三甲，温州成为宜居城市十强中进步最快的城市。2015年，中国宜商竞争力十强城市分别为香港、北京、上海、广州、深圳、天津、重庆、武汉、成都、杭州，基本上为全国性和区域性中心城市。其中，香港、北京、上海仍牢牢占据中国宜商城市竞争力三甲位置，重庆从2014年的第九位跃升至2015年的第七位，而杭州则取代南京跻身于宜商竞争力十强城市（见表2—2）。

从城市宜居竞争力与宜商竞争力的相关关系来看，两者总体上呈现出线性正相关关系。但从宜居和宜商竞争力十强城市来看，只有香港与深圳同时进入了十强之列。也就是说，中国宜商城市建设最好的十个城市中，其宜居城市建设仍然存在着一定程度的错位。因此，中国城市特别是全国性和区域性中心城市，在宜居城市建设和宜商城市建设中必须同步推进，从而进一步发挥中心城市的集聚和辐射带动作用。

（三）可持续竞争力指数现状

2015年可持续竞争力指数的十强城市分别为：香港、上海、北京、深圳、澳门、广州、杭州、苏州、南京和青岛（见表2—3、图2—3）。与2014年相比，青岛取代厦门进入可持续竞争力十强城市之列，深圳延续了近年来的良好势头，超越澳门跻身可持续竞争力十强城市第四位。虽然香港的综合经济竞争力被深圳赶超，但是相对于内地城市而言，香港的可持续竞争力优势仍然十分明显。在可持续竞争力的六大分项里，香港的和谐城市、生态城市和全域城市三大指标均位居榜首。与综合经济竞争力十强城市分布较为相似，可持续竞争力十强仍然主要集中在珠三角、长三角和环渤海地区。在“十三五”开局阶段和今后一个相当长的时期，上述三大城市群将继续担当中国城市转型发展的火车头。

（四）城市竞争力的区域格局

从全国六大区域的综合经济竞争力指数分布来看，东南地区和环渤海地区的城市均值高于全国平均水平，而中部地区、东北地区、西南地区和西北地区则低于全国平均水平。从各区域的综合经济竞争力变异系数来看，东南地区和环渤海地区的变异系数最高，而西北地区的变异系数最低（见表2—4）。也就是说，均值水平越高的区域变异系数也越大。此外，各大区域内部的综合经济竞争力变异系数均小于全国城市间的变异系数，由此可以看出，中国城市综合经济竞争力的区域差距要大于区内城市之间的差距。

从全国各大区域的城市可持续竞争力均值比较来看，东南地区和环渤海地区要高于全国平均水平，其他区域排序依次为东北地区、中部地区、西北地区和西南地区。与综合经济竞争力的区域格局不同的是，均值水平最低的西南地区，其城市可持续竞争力变异系数却高居全国六大区域之首，并高于全国城市的可持续竞争力变异系数。其他区域的可持续竞争力变异系数排序依次为西北地区、环渤海地区、东北地区、东南地区和中部地区（见表2—4）。

值得注意的是，不论是综合经济竞争力还是可持续竞争力，区域中心城市的表现与区域整体的表现显著正相关。香港、澳门、北京、上海、广州、深圳、天津等中心城市的辐射带动作用显著提升了东南地区和环渤海地区的整体竞争力，而东北地区、中部地区、西南地区和西北地区的整体表现低于全国城市平均水平，则与其区域性中心城市的辐射带动能力减弱有很大关系（见图2—4）。值得一提的是，大连、沈阳等区域性中心城市以及东北地区的整体竞争力下滑必须引起足够重视。与去年相比，大连的综合经济竞争力和可持续竞争力分别下降1位和5位，沈阳虽然综合经济竞争力与去年持平，但可持续竞争力却下滑5个位次。

（五）城市竞争力的纵向比较

自2012年以来，中国城市综合经济竞争力平均水平由0.088稳步上升至2014年的0.112，但在2015年小幅回落至0.108。从综合经济竞争力的变异系数来看，2015年延续了近四年来的稳步下降趋势，进一步回落至1.044，这表明中国城市之间的综合经济竞争力差异在逐步缩小。与此同时，中国城市的可持续竞争力均值在近四年间出现了先下降后上升的变化趋势，其变异系数则经历了一个先扩大后缩小的过程（见表2—5）。总体而言，中国城市的转型发展之路虽然任务艰巨，但经过十八大以来的一系列改革探索，在综合经济竞争力和可持续竞争力方面已经呈现出逐步向好的发展势头。

从具体的指标来看，虽然近几年来中国城市竞争力的整体表现出现了收敛趋势，但从具体分项竞争力状况以及排名前列和排名靠后的城市之间差距仍有进一步扩大的趋势。从2015年综合经济竞争力和可持续竞争力的核密度曲线分布（见图2—5）可以看出，中国城市的核密度曲线明显出现左偏的态势，表明中国城市竞争力表现较好的城市数目较少，绝大多数城市处于中等偏下水平。从近几年的趋势来看，排名最靠前的十个城市和排名最靠后的十个城市之间的差距还在进一步扩大。

（六）城市竞争力的空间变化趋势

2015年，中国城市的综合经济竞争力和可持续竞争力指数仍然延续了近两年出现的倒“S”型和正“U”型空间变化趋势。在与最近海港距离500公里范围内，中国城市的综合经济竞争力指数呈现出单调递减的趋势；在与最近海港距离500公里至1000公里范围内，城市的综合经济竞争力指数则呈现出小幅回升的态势；当与最近海港距离超过1000公里的第二峰值后，城市的综合经济竞争力指数则转为单调递减。综合经济竞争力的这种倒“S”型规律，与藤田昌久等人提出的若干经典理论是一致的。与综合经济竞争力的空间变化规律不同，2015年中国城市的可持续竞争力指数则呈现出先单调递减后单调递增的正“U”型空间变化趋势，城市可持续竞争力的“洼地”区域出现在与最近海港距离约1000公里左右（见图2—6）。总体而言，沿海地区的城市综合经济竞争力和可持续竞争力水平要显著高于内陆地区。

二 问题与挑战

“十二五”时期，我国常住人口城镇化率以年均1.23个百分点的速度快速提高，已经跨越了传统意义上由量变增到质变的50%临界点。与经济发展到一定阶段而出现“经济新常态”一样，中国城镇化也正经历着由工业化阶段的结构性加速向城镇化阶段的结构性减速的转型。长期以来，以要素投入和规模扩张为主要驱动方式的传统城镇化模式已难以为继，中国城市竞争力的提升以及转型发展问题正面临前所未有的严峻挑战。

（一）城市竞争力格局呈现四大分化趋势，人口流向成为竞争力新风向标

21世纪以来特别是“十二五”时期，中国城市竞争力格局出现了四种分化趋势：第一，行政级别导致的分化，主要体现为特别行政区、直辖市、副省级城市、省会城市与一般地级市之间的城市竞争力差异，行政级别高的城市在资源的吸纳能力上要显著高于一般城市。第二，地理区位导致的分化，大量的生产要素和资源集中在东部地区，沿海城市和内地城市之间在综合经济竞争力和可持续竞争力方面差异明显。第三，高速铁路等大型基础设施导致的分化。以“十二五”期间的高速铁路为例，通高铁的城市相对于未通高铁的城市，在综合经济竞争力和可持续竞争力指标上分别要高70%和50%以上。第四，人口流向导致的分化。特别是在近年来劳动年龄人口达到顶峰、人口红利逐步丧失的背景下，对外来人口的吸引力成为中国城市竞争力差异的一个主要风向标。通过将各城市的常住人口减去户籍人口，再与2015年中国城市竞争力进行拟合可以发现，人口流入地城市的综合经济竞争力和可持续竞争力要显著高于人口流出地城市，并且这种分化现象有进一步加剧的态势（见图2—7）。

（二）内地城市转型发展任重而道远，转型指标普遍滞后于港澳地区

通过综合考察内地及港澳地区289个城市的综合效率指标（即地均GDP）、节能减排指标（包括单位GDP的能耗、单位GDP的水耗、空气质量、单位GDP二氧化硫排放量、地表水水质等）和创新驱动指标（包括知识需求、知识投入、知识产出、知识经济等）的四象限矩阵图可以发现，除了香港、澳门始终位于第一象限以外，内地城市全部位于第二、第三、第四象限，且位于第三、第四象限的城市居多。特别是在综合效率和节能减排方面，内地城市几乎全面滞后于香港和澳门。即便是近年来在转型发展方面做得较为突出的深圳，在创新驱动方面有超越港澳之势，但是在综合效率以及节能减排上仍有不小差距（见图2—8）。中国内地城市在转型发展之路上，普遍面临着“高端蚕食、低端挤压”的两难困境。一方面，来自发达国家和跨国公司的技术和价值链锁定，使得高附加值、低碳环保的技术跨国转移面临障碍；另一方面，来自东南亚地区和其他“金砖国家”、“薄荷四国”的劳动力成本和政策优势，正在日益瓜分中国沿海地区的国际代工市场。因此，面对与日俱增的节能减排和环保压力，许多长三角、珠三角和环渤海城市正面临转型发展的阵痛期。

（三）人口集聚带来城市过度扩张，“城市病”呈现上升态势

在城镇化的快速推进过程中，由于人口的过度集聚以及城市基础设施和管理水平的滞后，交通拥堵、犯罪率高、空气污染、房价高企、健康缺失等“城市病”现象在不同等级规模的城市相继上演（见图2—9）。主要表现为：第一，由于城市中心区人口过度集聚，形成钟摆式交通格局并导致交通拥堵严重，城市居民日常交通耗时过多，城市居民对交通基础设施和管理水平评价较低。第二，刑事案件率与城市规模呈现出一定程度的正相关，并在近年内呈现上升态势，对城市居民的社会安全感产生了显著的负面影响。第三，虽然经过前两年的重拳治理，全国地级以上城市的空气质量持续好转，但京津冀地区空气PM 2.5仍超标严重，特别是在采暖季和超强厄尔尼诺的影响下，北方城市尤其是京津冀及周边地区空气重污染事件仍频繁发生，并且在长三角和京津冀地区大气污染呈现出复合型特征。第四，许多超大城市和特大城市普遍面临着房价收入比过高和人均居住面积不足的问题，特别是低收入阶层和夹心层的住房可支付能力严重不足。第五，不同规模的城市也普遍面临着人均医院卫生院床位数不足的问题，看病难、看病贵成为影响城市居民健康状况和幸福感的一个主要障碍。

（四）居住环境成为“宜居城市”短板，“宜商城市”建设整体水平下滑

根据2015年宜居城市竞争力五个指标维度的得分均值排序，依次为社会环境、市政设施、生态环境、人口素质和居住环境。其中，由房价收入比、居民消费购物场所数以及人均住房面积综合反映的城市居住环境的得分最低，表明城市高企的住房价格及房价收入比、总体偏低的人均住房面积等已经对城市居住环境产生不容忽视的影响，并严重制约着城市宜居水平的提高。通过比较近三年宜商城市竞争力指数可以发现，受经济新常态的影响，无论是宜商城市竞争力的得分均值还是中位数都持续走低，我国城市的整体水平均呈现出下滑的趋势。特别值得警惕的是，2014年与2013年相比，均值和中位数分别下降了5.78%和4.67%。而2015年与2014年相比，降幅进一步扩大至22.34%和24.08%。此外，由于排在前面的少数几个大城市拉高了宜商城市竞争力的均值，而大多数内地城市宜商水平的真实下降情况远比均值数据呈现的整体水平更为严峻。因此，进一步完善城市居住环境建设、重新激发城市商业活力，是加强宜居城市和宜商城市建设的重要而紧迫的任务。

（五）可持续竞争力呈现出固化态势，城市间“马太效应”凸显

在创新驱动的知识城市建设方面，2015年排名前十的城市科研经费支出占总支出的37.88%，前20强城市占比高达49.94%。也就是说剩下的269个城市科研经费支出与前20强城市相当。与此同时，专利指数的61.25%集中在前10强城市，高科技进出口总额的77%都集中在前10强城市。在公平包容的和谐城市建设方面，人口净流入占本地常住人口比值越高的城市，其户籍进入的门槛越高。反映城市治理水平的行政化透明指数和城市政府对老百姓需求关注度指数，部分大城市由于信息化水平比较高，政府政务公开的透明度和对老百姓需求的反映性都比较高，而在大量的中西部地区的中小城市，整个政府的管理方式还基本上以传统方式为主。在环境友好的生态城市建设方面，排名前10位的城市在近三年来均值下降幅度不十分明显，但排名后10位城市的得分均值则从2013年的0.0932下降到2015年的0.0382，降幅高达2/3左右。在多元一本的文化城市建设方面，部分城市由于自身缺乏一定的历史文化积淀，同时城市综合经济竞争力较低，制约着文化产业与文化基础建设的发展，落后城市的文化建设步伐较缓慢，与先进城市的差距不断拉大，在短时间内难以实现大幅度的收敛。在城乡一体的全域城市建设方面，总体得分呈现出东、中、西和南北梯度分布态势，区域间分化严重。东南地区城市的全域城市竞争力指数均值较高，为0.4021；西南地区最低，均值为0.1515。在交流便捷的信息城市建设方面，从近三年的信息化城市的四个主要指标（客体贸易、主体交流、信息交流、物质交流）的前10名的城市的对比分析可以看出，除信息交流这项指标前10名的城市变化较大外，其他三个指标前10名的城市变化不大。综合来看，可持续竞争力呈现出固化态势，城市间在分项竞争力指标上“马太效应”明显。

（六）城市关键领域改革仍较为滞后，困扰城乡发展的制度性障碍有待破除

第一，由于二元户籍制度严重限制了农村劳动力向城市的自由流动，导致了工农、城乡关系对立恶化，阻碍了社会良性运行，制约了城市化和现代化的进程。由户籍制度延伸出来的教育制度、劳动保障制度和养老保险制度、就业制度等一系列制度安排的城乡差异，使得农村居民和城镇居民因为户籍的不同而享有完全不同的权益。第二，由于农地产权模糊，所有权主体界定不清，内容不完整，阻碍了农地承包权的合理流动，制约了我国农地市场化的进程，也使大量农业劳动力不能完全从农业生产中脱离出来而向外快速转移，也无法实现土地资源的资产化和资本化，为农民转移出农村提供原始的资金积累。第三，国家在基础设施和科教文卫等公共服务设施投入上，实施重点城市倾向的政策，由此带来区域之间和城乡之间在基础设施和公共服务等各方面的差距不断扩大。第四，促进区域协调发展的政策机制乏力。东部沿海地区和大城市，因经济发达具有较好的财税收入，行政级别较高的城市在整个财税体系中也处于有利的地位，因此这些城市政府的财政投入和社会保障程度较高。中西部地区的城市和行政级别低的中小城市一方面本身经济能力有限，另一方面还要把有限的税收按照比例交给上级城市，造成本级政府财政负担过重。这些制度性障碍客观上造成了中国城市竞争力的分化与固化格局，在下一轮改革中必须对这些领域加以重点关注。

三 案例与启示

（一）以人为本的宜居城市：走“现代宜居”道路，营造生活品质之都

1．维也纳

重视宜居社会环境和人文环境的有机统一。维也纳市内建有便捷高效的公共交通系统，居民一般只需花上30分钟就可到达工作地点，完美地实现了工作与家庭生活两不误。将治污减排视为原则而非理念，其能源部门更加注重在提供能源的同时做到零污染或污染净化，确保让每个人能呼吸新鲜空气。以人为本的理念与原则几乎渗入到城市管理服务的各个环节，市内无障碍设施完善，残障人士出行无压力。注重文化传承与创新，建筑风格注重经典流传。行走在维也纳，一种古典大气而又现代时尚的感觉油然而生，文化元素与城市建设有机结合，音乐、绘画等文化元素增加了维也纳城市的宜居品质和发展内涵。

2．珠海

始终坚持生态优先和绿色发展理念，将宜居目标融入城市规划、建设和管理的多个环节。从1980年至今，珠海历次的总体规划都较好地利用了天然的山海分割，坚持和发扬组团式的布局。高标准、高起点的城市规划及基础设施把城市各组团连成有机的整体，使城市既有良好的整体性，又有优美的城市形象和宜人的人居环境。全力推动教育、医疗、就业等体制机制改革，在全国率先实施中小学12年免费教育，率先建立全民医疗保障制度，着力完善覆盖城乡的公共服务体系，构建低污染、低消耗、附加值高、竞争力强的产业体系。

（二）创业至上的宜商城市：走“自由规范”道路，牢固树立市场理念

1．东京

以铁路、公路、航空和海运为基础，组成四通八达的立体交通网络连接日本和世界主要城市，并在较为完善的基础设施条件下，找准自身优势并以此为核心全方位发展；围绕国际金融中心的地位，优化制度环境为企业运作提供多种支持；重视对中小创业企业的经营支持，包括商务性支援、创业者支援、新产品和新技术支持、知识产权支持等；重视人才培养和科技创新，空间邻近使东京的企业能够更容易接触大量高科技人才和高技能劳动力，为企业的持续发展和科技创新提供有利的条件。

2．上海

明确提出“建设成为全国行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的行政区之一”的工作目标，并不断创新政府信息公开的形式，在全国率先推出实名认证的政务微博。通过自贸区建设深化经济制度改革，包括：为行政审批制度改革提供有利契机，通过开放倒逼改革；为人民币自由兑换的制度探索搭建试验平台，成为中国货币金融开放的前沿阵地；带动区域发展，打造总部经济战略高地；在全市推进企业设立并联审批工作，并放宽企业登记条件，使得新设企业保持了较高的增长速度。

（三）创新驱动的知识城市：走“创新发展”道路，确保城市“引领未来”

1．新加坡

明确提出“环球城市”战略，认为当自身的知识经济发展到较为成熟阶段、国内无法在空间上继续拓展的时候，就可以考虑将发展和管理知识经济的战略理念输出到海外实现延伸发展；通过多元文化融合加快全球知识联系，形成了适应社会发展需要的知识学习型社会；继续强力推行国家研究—创新—创业战略，通过第五个科技五年计划把新加坡R&D总支出提高到占GDP的3.5%等综合措施。

2．苏州

出台了支持力度较大的系列配套政策，如加大政府科技投入，项目资金配套，新建的国家级、省级重点实验室与工程技术中心等资金补助政策，产学研联合体的研发经费补助，初创型科技企业的资金扶持及研发和办公用房的租金补助，高层次创新创业领军人才的资助政策等。引入相关大学的优势学科和研究院，为实现经济发展模式由劳动密集型、资本密集型向知识密集型、技术密集型转变提供了强大的技术支持和人才支撑。

（四）公平包容的和谐城市：走“和谐共享”道路，共建社会公平正义

1．东京

作为世界上人口最多的城市之一，整个社会运行有序和谐，安全度比较高。除了与本地居民较高的文化素质和教育水平有关外，整个城市建立了从市政府到基层社区的安全防控体系，运作机制统一有效，调高了应对突发事件的效率。东京市在社会安全方面建立了完整的法律法规管理体系，具有充足的物资储备和齐全的设施，注重集中管理和部门协同相结合，发挥政府的主导作用，强调官民合作。

2．深圳

针对本市外来人口比例比较大的特点，通过“以房管人”解决了流动人口服务管理难的问题，为推行各种改革和服务提供了基础信息。深圳市通过推行居住证制度，通过科学化、民主化、法制化的手段为外来人口改善了生活环境，将个人就业、社保、信用等信息纳入居住证管理，实现“一卡多能、一卡通用”。同时，通过积分制落户政策，有效地消化了存量人口入户问题，缓解了人口倒挂现象。

（五）环境友好的生态城市：走“绿色发展”道路，维护城市自然之美

1．堪培拉

以“田园城市”思想来规划城市。堪培拉从开始规划到后期城市建设，100多年的时间里一直都严格按照规划执行，几乎没有任何随意更改和建设。同时，在城市建设中对土地、湿地、水面等的保护非常严格，对各种不同情况都出台了单独的专项措施或法律。例如，对历史建筑要单独挂牌进行保护，禁止对历史建筑随意破坏；在公园内进行任何建设项目都要进行环境的论证，防止环境破坏的产生；出台专门针对防治水土流失和污染的法律，在主城区内不允许建设任何可能带来污染的工厂。

2．南宁

始终坚持“生态立市”，在城市规划、城市建设、老城改造等各个方面，始终围绕生态保护、绿色城市为核心推进和开展各项工作，生态立市也始终得到城市各级领导、企业和居民的关注和支持。通过深入实施“中国绿城”提升工程，开展“海绵城市”建设试点等工作，进一步提升本地绿色资源的数量和品质。通过城市精品线路、城市立交、城市重要门户、公园景区、重要景点等的提升工程，增加城市绿地面积，建设城市绿道、城市景观廊道等，使得城市的绿化面积大幅增加。

（六）多元一本的文化城市：走“守土开放”道路，打造独具特色的城市名片

1．香港

政府通过拨款或资助形式，对文化体育设施大量投入，新建了一大批规模宏大的文娱、体育及文化基础设施，还有市政局管辖下的社区文化中心及各大型的博物馆、区域市政局图书馆等；异常丰富的娱乐文化，节日庆典、民俗风情、宗教礼仪、美味佳肴等都正在形象地展示着香港文化的各种魅力；在城市风貌上，香港的城市规划十分合理，处处体现人与自然的和谐、现代经济与环境保护的相得益彰；多元文化和包容性吸引了大量年轻人才，强大的文化生命力在促进经济发展和就业岗位增多的同时，有利于城市的可持续发展。

2．南京

坚持历史文化名城保护整体观，按照城市整体格局风貌、历史文化保护区和文化古迹三个层次，串联整合各类历史文化资源，形成点线面城有机统一的历史文化空间网络。借力国家级赛事和节庆活动促进历史与现代、本土与国际的融合，重视文化旅游开发，提升南京历史文化名城的知名度和整体形象。同时，依托文化资源和人才资源双重优势，大力发展以传统文化为内容、以科技创意为支撑的各类创意产业，让传统文化资源绽放新的生命力。

（七）城乡一体的全域城市：走“融合发展”道路，打破城乡二元结构

1．杜塞尔多夫

强调城市发展的目的是为了人，人不分高低贵贱，地不分三六九等，因此城市的发展应尽量满足人们不同的个性追求和价值需求；强调市民参与城市规划，从方案的编制、修改到确定，每个环节都是在公众的广泛参与下展开；财政资金的分配，是根据人头数量平均拨付，关键是突出社会公平；在进行经济结构转型的基础上，非常注重城乡联动发展，农民享有一切城市居民的权利，没有明显的城乡差别。德语中Dorf是村庄之义，因此有人戏称杜塞尔多夫是“欧洲最大的村庄”。

2．东莞

坚持以新型城镇化为统揽，不断优化城市布局，坚持完善城镇功能，大力促进镇村协调发展，特别是要以水乡特色发展经济区为试点，推动“行政区经济”向“经济区经济”转型。东莞只用了十年时间就完成了乡村城市化、城市功能由分散到聚集的过程。在转型升级的过程中，充分利用与港澳台高端合作的优势，加速产业转型，发展高端服务业，升级传统制造业，吸引更多的新莞人在东莞安居乐业。积极稳妥推动教育、医疗、社保等公共服务逐步向新莞人覆盖，不断缩小与户籍居民的差距，增强新移民对东莞的归属感。

（八）开放便捷的信息城市：走“互联互通”道路，推动城市智慧化发展

1．阿姆斯特丹

通过启动West Orange和Geuzenveld两个节能智慧化技术项目，降低二氧化碳排放量和能量消耗。在阿姆斯特丹港口的73个靠岸电站中配备了154个电源接入口，便于游船与货船充电，利用清洁能源发电取代原先污染较大的燃油发动机。为了节省能源，启动了智能大厦项目，在未给大厦的办公和住宿功能带来负面影响的前提下，将能源消耗减小到最低程度，同时在大楼能源使用的具体数据分析的基础上，使电力系统更有效地运行。为建设可持续公共空间，启动了气候街道项目，有效缓解了乌特勒支大街的拥堵。

2．广州

在物质联系交流上，依托广交会和东、北、南的交通枢纽布局，着力打造国际商贸中心；在信息交流上，注重信息技术的发展应用，市辖区基本实现了光纤普及，并建立了宽带数据、交互式视频等业务平台，南沙、天河等智慧城市基础设施建设及无线城市、云计算数据中心等重点工程是广州在信息基础设施上的战略先行；通过信息技术发展将传统产业改造升级，并通过信息产业的战略发展布局，推动产业向高端化、低碳化方向发展；制定了一系列优惠政策，发挥信息主导产业的引导作用，大力发展云计算、物联网、数字新环保、新能源、新材料等产业，加快推进科技与创新应用的结合。

四 年度主题——新引擎：多中心群网化城市体系

作为人口规模庞大、国土面积辽阔的典型巨型国家，中国正处在城市化加快推进阶段，大规模人口在城乡、区域之间流动转移，许多原有城市快速成长，新的城市不断出现，中国的城市体系正发生着深刻的变革，城市分化、城市病等新现象、新问题也愈加凸显。以2006—2014年为例，全国城区人口在100万以上的城市数量由59个增加到69个，增幅为16.95%；城区人口规模由16868.96万人增加到20606.33万人，增长了22.16%。与此同时，在中国城镇化率已突破50%、城乡人口结构分布出现逆转的快速城镇化过程中，随着大规模人口在城乡和地区间的转移流动，中国中小城市和小城镇的数量以及人口规模也将发生重要的变化。一些发展条件较好、吸引力较强的中小城市和小城镇的规模也将不断扩大；而一些发展条件差、吸引力弱的中心城市和小城镇或将出现数量缩减、规模萎缩。在此背景下，大城市人口不断集聚、密度不断增加，住房、交通、医疗等资源的竞争日趋激烈，由此引发许多大城市中心城区人口超出其合理水平，交通拥挤等城市病问题正在凸显。

从世界城镇化的基本规律和中国城市体系变化的长期趋势来看，未来中国将出现一个组织上集群化、规模上哑铃型、结构上多中心、联系上网络化的城市体系。经由全面的实证分析发现，在城市组织上，中国已经出现了一个城市群体系，而且城市群规模—位序关系正在向齐普夫法则描述的状态靠近；在规模分布上，中国已初步显现出大城市和小城市（镇）“两头大”、中等城市“中间小”的“哑铃型”规模体系，而且竞争力普遍较强的城市和小城镇多分布于城市群之内，城市群已经成为中国经济增长和规模红利的源泉；在空间结构上，中国全域空间上已经出现了以上海、北京和广州为中心的多中心城市群空间结构，部分城市群内部还具有多中心的空间特征。但由于受到经济发展、基础设施和制度政策等因素的影响，中国大城市内部的多中心结构普遍缺失，城市病愈演愈烈；尽管顶级城市间功能分工和网络化已经浮现，但低级别城市间的等级化联系特征明显，城市网络化联系远未形成。未来，为了更好顺应城市化的客观规律、满足国家转型的迫切需要，规划和构建中国城市体系应确立“经济竞争力强、社会凝聚力强、环境永续力强”三个目标价值，形成“多中心、网络化、集群化、哑铃型”四项目标任务，采取重点发展城市群体系、放开对大城市的限制、因地制宜区别发展小城镇、构建多尺度的多中心以及促进城市空间和功能体系的网络化等五项路径措施，推进建立一个经济竞争力、社会凝聚力、环境永续力强的多中心群网化城市体系，支撑中国现代化和民族复兴。

五 趋势与展望

2015年中国经济增速进一步回落至25年来的最低水平。与此同时，时隔37年后中央再次召开城市工作会议，为未来中国的城镇化模式和城市发展转型之路描绘了更加宏伟的蓝图。用“经济新常态”的发展思维来重新审视2015年的城镇化轨迹，我们不难发现，新型城镇化本身已不仅仅是社会转型过程的一部分，也将是未来中国应对转型发展诸多挑战的重要战略措施。在这个改革发展的关键时点召开中央城市工作会议，是中国城市发展进入一个新阶段的标志。如何加快推进新型城镇化并提高城市发展质量，成为当前中国改革发展进程中亟须解决的首要问题。伴随着中央在“十三五”开局之年的顶层设计和科学决策部署，可以预期的是，中国城市发展将会迎来一个相当长的机会窗口期。

第一，要素配置结构的差异化和创新驱动的国家战略为中国城市的产业技术升级提供了线性与非线性两种模式。改革开放30多年以来的经济高速发展所积累的资本和技术基础、门类齐全的产业体系以及区域空间的差异化，为当下中国构造了一个自东向西、从高收入后工业化经济到低收入农业经济形态的连续谱（林毅夫，2012），两种机会窗口所需的要素配置条件在东、中、西三大区域内分别独立存在。在高端要素集聚的东部地区和特大城市，由于经过30多年的高速发展，在交通基础设施、通信和信息化以及能源设施等方面发展迅速，而其所依托的整个中国的消费能力、规模、水平总体大幅度提升，已经成为规模不断扩大、结构不断提升、市场不断成长的全球性市场。因此，中国东部城市应围绕新兴产业和前沿技术实行先发优势、自主创新及赶超战略，并按照大国雁阵模式逐步向中西部城市转移传统产业，实现价值链的攀升和区域价值链的有效对接，进而实现创新驱动经济的高级发展；在劳动力成本优势相对凸显的中西部城市，选择后发优势、模仿创新及追赶策略，且根据线性演化和非线性演化相结合的协同模式来实现产业与技术的链式升级，形成一个与国家创新驱动战略相匹配的中国城市体系。

第二，中国城乡统筹改革领域仍然蕴含着潜在的改革红利。虽然当前中国的发展阶段呈现出潜在增长率下降和人口红利消失的趋势，但是在区域之间、城乡之间、行业之间和不同所有制之间仍然存在巨大的改革红利。要突破这种流转障碍应以推进区域一体化、城乡一体化和要素自由流动为突破口，实现基础设施与公共服务的有效对接，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。具体而言主要体现在：在户籍制度改革方面，不仅要在中小城市层面有效展开和灵活推进，而且要重视外来人口最为集中的大城市和特大城市，有必要按照人口城乡迁移的现实趋势有重点地在户籍政策上选择“居住证制度”、“积分入户”等多样化的户籍政策，逐步弱化大城市的户籍限制；在土地制度方面，要着重培育公平、公正及公开的农村土地产权交易市场和次级市场，通过赋予农民交易使用权，完善农村的土地产权，激活农民土地资产，推进土地资产股权化、农民股东化、权益民主化；在财税体制和投融资机制改革方面，要创新金融服务并逐步放开市场准入，建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制，加快推进房地产税、土地税、资源税、环境税，并以此为基础建立健全城市财税体系。

第三，中国城市体系将会迎来空间结构调整的契机。未来中国将形成由城市带、城市群、巨型城市、超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市、小城镇、居民点协调发展的空间格局。随着大城市发展，不断增强的集聚和扩散效应使其与周边城市的联系加强，生产要素不断向大城市及其周边的特定区域聚集，逐步发展为城市密集、相互分工、互补、交流和竞争的城市群，成为我国人口和经济活动的主要平台。2015年中央城市工作会议还明确提出，“要优化提升东部城市群，在中西部地区培育发展一批城市群、区域性中心城市，促进边疆中心城市、口岸城市联动发展，让中西部地区广大群众在家门口也能分享城镇化成果”。所以，在“十三五”时期，同城化、集群化、网络化将是城市空间体系建设的重点，以城市群为基础的交通网络建设和公共服务对接，在城市空间体系的重构中将会发挥巨大基础作用和导向作用。“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等战略，也将逐步形成紧凑集约、高效绿色发展的城市群空间布局和功能体系定位。

第四，中国城市政府管理职能的科学化和规范化。行政审批制度的改革是转变政府职能的突破口，是打造中国经济升级版的重要保障。在简政放权和市场化改革趋势下，要按照“负面清单”“管理市场”、“正面清单”约束政府的改革思路，政府管理职能要逐步向经济调节、社会管理和公共服务方面转变，真正行使市场经济条件下的市场调控和管理职能，通过行政立法的手段建立城市管理法制体系，重点建立包括环境卫生、文化、城市规划、园林绿化及市政设施等方面的行政许可、行政处罚及强制措施，强化城市管理法制的细密性，形成系统、全面、相互衔接的法规框架，并配备多层级的城市管理法制体系的监督系统。同时，将企业的生存经营权和投资决策权交由企业行使，社会可以自我调节和管理的职能要交由社会组织或群众，从而真正实现政企、政社分开，增强城市社会的自治能力。