第一节 行政征收征用的概念和类型
行政征收征用是国家为了公共利益的需要，依照法律规定强制取得公民、法人或者其他组织的财产权并给予补偿的法律行为。行政征收征用作为一种国家主权行为，具有国家强制力，对公民、法人或者其他组织的财产权影响甚大，必须符合公共利益，必须按照法定程序进行，必须给予公平补偿。在我国征收征用实践中，征收征用类型繁多，主要包括集体土地征收、国有土地上房屋征收等。
一、行政征收征用的基本概念
（一）行政征收
行政征收是行政决定的形态之一，是一种独立的行政行为。在广义上，它是指行政主体为了公共利益的需要，依法向行政相对人强制收取税费或者土地、房屋等财产的行政行为。从财产权的角度来说，它至少包括税收，收费，强制获得他人所有的不动产、动产或者其他财产权益的行为；从非财产权的角度来说，还包括征兵、征调劳力等。[1]征税或行政收费相对于行政征收土地或房屋，彼此之间具有明显的不同，前两者无需进行补偿，而后两者是需要进行补偿的。[2]
相对于广义上的行政征收概念和征收范围，狭义上的行政征收主要指国家基于公共利益所需，由政府部门根据法律规定强制取得他人的财产权，并给予公平补偿的法律行为，不包含征税、征兵、收费、征调劳力等行政行为。本教程所涉及的内容也主要是指狭义上的行政征收。
行政征收的法律效果是剥夺和处分相对人的私人财产权，而公民的私有财产权是受《宪法》和《民法典》保护的基本权利，因此行政征收是一项必须由法律直接明确设定的法律制度。[3]换言之，也只有基于公共利益的目的，根据法律规定，国家才能够行使征收权，强制获得他人财产权，并给予公平补偿。因此，行政征收具有以下几个方面的法律特征。
其一，公益性。只有为了公共利益或公共目的，才能征收他人的财产权益，这是对征收权的明确限制。国家享有征收权，但不能毫无限制地恣意行使权力，符合公共利益是前提性条件。唯有如此，才能够保障被征收人的合法权利，符合法治政府建设的要求。
其二，法定性。行政主体必须按照法律、法规明确规定的条件、标准、范围、程序实施征收，依法征收。《宪法》第13条第3款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。根据我国《立法法》第11条[4]的规定，“对非国有财产的征收、征用”属于法律保留事项，只有全国人大及其常委会制定的“法律”才能设定。行政征收是对公民私有财产权的处分，从效果上看，直接获取了他人的财产权益，因此必须依法进行，恪守“法无授权即禁止”的原则。但是，关于征收补偿标准，则可以由地方政府规章制定。《土地管理法实施条例》第32条第1款规定，省、自治区、直辖市应当制定公布区片综合地价，确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准，并制定土地补偿费、安置补助费分配办法。
其三，强制性。征收权源自国家主权，是国家主权的具体行使，因此具有强制力。行政机关为实现公共利益目的而实施征收行为，就是凭借国家强制力转移他人财产所有权。在国家征收行为中，被征收人必须服从国家的征收权，例如土地征收法律关系不是基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征收人同意。[5]
其四，补偿性。“无补偿不征收”，征收与补偿密切相连，征收他人财产，国家必须予以公平补偿。补偿一方面可以弥补被征收人丧失财产权的损失，另一方面可以限制政府肆意行使征收权。《土地管理法》第48条第1款规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收与补偿是一体两面，一为因，一为果，只有全面看待二者，才能衡平征收主体与被征收者之间的利益关系，既实现征收的公共利益目的，又保障被征收者的合法权益。
（二）行政征用
行政征用也是一种行政决定，是一种独立的行政行为。它是指行政主体根据法律规定，基于公共利益的目的，强制地使用相对人的财产并给予补偿的行政行为。
在我国，“征用”与“征收”有着十分密切的联系，两者的内涵在社会发展中经历了变迁和转化。早在2004年宪法修正之前，我国宪法上关于财产权征收一直使用的是“征用”概念。因为“征用”是有偿的，要给予相对人一定的补偿，而“征收”一般被认为是指征税，是无偿的。1954年《宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”1982年《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用……”1996年，全国人大常委会办公厅研究室政治组编著的《中国宪法精释》，将“征用”解释为“国家依照法律规定，征用劳动群众集体所有制的土地”[6]。由此可见，在上述两个法律文本中，“征用”所指的其实就是现在意义上的狭义行政征收（土地征收）。
不能忽视的是，虽然当时的宪法中使用的是“征用”概念，但是依然有其他法律使用“征收”概念表示财产权征收。例如，1990年《中外合资经营企业法》第2条第3款规定：“国家对合营企业不实行国有化和征收；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对合营企业可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿。”在这里，征收显然是有偿的，与上述观点中“征收”是无偿的，产生矛盾。这一问题在2004年宪法修正时得到了解决。
2004年修正后的《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”由此可见，我国宪法层面明确了征收和征用两种法律制度。
2004年3月8日，在第十届全国人民代表大会第二次会议上，全国人民代表大会常务委员会副委员长王兆国在《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》中指出：“征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改变。宪法第十条第三款关于土地征用的规定，以及依据这一规定制定的土地管理法，没有区分上述两种不同情形，统称‘征用’。从实际内容看，土地管理法既规定了农村集体所有的土地转为国有土地的情形，实质上是征收；又规定了临时用地的情形，实质上是征用。为了理顺市场经济条件下因征收、征用而发生的不同的财产关系，区分征收和征用两种不同情形是必要的。”[7]
由此可见，征收与征用主要区别有两点：其一，行为的法律效果不同。征收发生所有权的转移，征用只是使用权的改变。[8]其二，被征收者财产权利丧失的期限不同。征收是相对人永久性失去财产权利，而征用是临时性失去财产的使用权。但是，随着法律实践的发展，征收的对象不局限于所有权，其他财产权类型也有可能成为征收的对象。2007年，我国《物权法》颁布，明确规定了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等用益物权类型。2020年，《民法典》颁布，我国用益物权类型进一步丰富。用益物权逐渐成为除所有权之外最重要的财产权类型，也会成为征收的对象。
因此，在我国现行的法律体系中，行政征用制度的适用对象并不是宽泛意义上的财产使用权，而仅指临时性、紧急情况下的财产使用权。如果国家永久性地、不可逆转地剥夺了作为用益物权的财产使用权，那么构成了“征收”而非“征用”。[9]当然，无论是行政征收还是行政征用，根据现行宪法和法律的规定，都需要基于公共利益的需要并给予公平合理的补偿。
（三）行政征收征用补偿
有征收就有补偿，因为征收实质上就是一种买卖，这种买卖的特殊性就在于其具有强制性，被征收人在强制买卖中丧失了意思自治，即买卖自由。既然是买卖，就必须对被征收人的财产损失按市场价格予以公平补偿。补偿是行政征收征用制度的核心要素或概念要素，凡欲获得补偿，必先存在公权力对私人财产的剥夺、限制，被认定为征收或征用；凡公权力对私人财产的剥夺、限制构成征收或征用，就必须给予公平的补偿。
征收征用和补偿为“唇齿条款”，有了公平补偿原则的限制，即使符合公共利益的目的，又经过了民主的合法的程序，也会使作为征收主体的政府有所顾忌。有公平补偿原则的限制，也使作为被征收人的个人财产权利没有承受过多的损失，基本上达到了保障公民财产权利的目的。[10]“无补偿则无征收”已经成为各国法律的共识，补偿成为征收征用制度的核心内容。
理论上，一般还将补偿区分为“完全补偿”和“适当补偿”。在一般情形下，应对被征收人给予完全的补偿，不能因公共利益目的而损害私人财产权益。《土地管理法》第2条第4款、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条、《民法典》第117条等，都对征收征用他人财产应该予以补偿进行了明确规定。关于补偿的具体内容，应根据被征收的客体不同而有所不同，如集体土地征收，要支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。
与此同时，征收征用补偿还要遵循一定的程序，通过程序正义保障被征收人的合法权益。《土地管理法》第45条至第49条、《土地管理法实施条例》第26条至第32条等，就明确规定了土地征收与补偿程序。依法按照征收程序开展征收和补偿，才能真正保障被征收人的合法权益。
此外，行政补偿不同于行政赔偿。行政补偿和行政赔偿都属于国家责任，但行政赔偿是由违法行为引起的，而行政补偿是由合法行为引起的。针对合法的行政征收征用行为，国家承担的是行政补偿责任，补偿行政相对人的损失。但是，若违法征收、征用他人财产，受害人有取得赔偿的权利，国家要承担相应的赔偿责任。
二、行政征收征用的主要类型
在我国法律实践中，行政征收征用主要包括集体土地征收和国有土地上房屋征收两大类，此外还包括国有土地使用权有偿收回、行政征用、准征收等特殊类型。
（一）集体土地征收
集体土地征收是一种十分重要的行政征收类型，是指国家出于公共利益的需要，通过法定程序将集体所有的土地及其附属物转变为国家所有的法律过程及其法律制度。[11]我国土地所有权分别由国家和集体经济组织享有，基于公共利益的需要，国家可以依法征收集体土地、地上附着物的所有权和用益物权，并给予集体经济组织和农民公平的补偿。
征收集体土地，首先，必须符合法律规定的目的。《土地管理法》第45条第1款[12]对此进行了明确的规定，列举了六种情形（含五种具体类型和一项兜底条款）。其中，第1项到第6项都应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第4项、第5项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第5项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。
其次，征收集体土地还要符合法定的程序要件。《土地管理法》第45条、第47条、第48条和《土地管理法实施条例》第26—32条都明确规定了集体土地征收程序，主要包括发布征收土地预公告、开展拟征收土地现状调查、开展社会稳定风险评估、拟定征地补偿安置方案并公告、依申请组织听证、签订安置补偿协议、申请土地征收报批、发布征收土地公告、拨付并足额支付征地补偿费用、交付土地等程序。
此外，我国坚持严格的耕地保护制度，征收集体土地，若涉及农用地转为建设用地，还要先经过农用地转用审批程序。《土地管理法》第44条和《土地管理法实施条例》第24条就明确规定了农用地转用审批手续，涉及永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准；不涉及占用永久基本农田的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。其中，根据《土地管理法》第46条第3款的规定，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依法另行办理征地审批。
（二）国有土地上房屋征收
依照宪法规定，国家对特定的城市土地享有所有权，农民集体对农村和城市郊区的土地享有所有权，个人并不享有土地所有权。不过，个人对其在依法取得的土地上自行建设或购买的房屋享有所有权。因此，当国家基于公共利益的需要，对房屋予以征收时，也应给予被征收人公平的补偿。对城市土地上的房屋进行征收时，是国有土地上房屋征收，依据《城市房地产管理法》第6条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》开展。对集体土地上的房屋进行征收时，根据《土地管理法》第48条的规定，房屋（农村村民住宅）作为土地上的附属物一并被征收，应给予被征收人相应的补偿。
国有土地上房屋征收也必须符合法律规定的公共利益目的，按照法定程序开展，对被征收人给予公平的补偿。国有土地上房屋的征收与补偿程序一般分为三个阶段，即征收决定阶段、征收补偿阶段、搬迁执行阶段。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条[13]明确了六种符合公共利益可以征收国有土地上房屋的情形，前五种都是具体情形的列举，最后一种是兜底性条款。只有基于此，才能依法作出征收决定。
具体实施中，由市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府作出房屋征收决定，并按照程序要求制定征收补偿方案。其中，关于房屋征收补偿的范围，主要包含被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿等方面。
补偿方案确定后，房屋征收部门应与被征收人签订房屋征收补偿协议。实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。尤其要明确的是，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。
（三）特殊类型征收征用
除了上述集体土地征收、国有土地上房屋征收两类典型的行政征收行为之外，还存在以下特殊类型的行政征收征用情形。
其一，国有土地使用权有偿收回。根据《土地管理法》和《民法典》的有关规定，在国有土地上可以为他人设定建设用地使用权，国家基于公共利益需要也可以收回该建设用地使用权。《土地管理法》第58条第1款第1项就明确规定了国有土地使用权收回的情形，即为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的，可以收回国有土地使用权。此处法律概念上虽然用的是“收回”，但从本质上看，就是国家对土地使用权的“征收”，原土地使用权人丧失了原有权利，国家应对此给予补偿。
但应明确的是，法律意义上的“收回”，并不都是有偿的。例如，民法上土地使用期限届满收回、逾期未缴纳土地出让金收回、因政府原因导致闲置土地时的协议收回；行政法上因单位撤销、迁移等原因停止使用原划拨国有土地收回，用地项目经核准报废收回，非因不可抗力或者政府原因造成闲置土地超过二年收回，因违规使用土地收回等情形，并不都是有偿收回。因收回的具体情形不同，法律性质也不同。本教程后面具体章节仅阐述因公共利益需要有偿收回国有土地使用权这一种情形，因为其本质上属于行政征收范畴。
其二，行政征用。包含日常生活中基于特定公共利益的临时性征用和特定紧急情况下的临时性征用。简言之，是指临时征用和紧急征用。行政征用的本质就是对他人财产权短时间内的使用，而非永久性的剥夺。狭义上的临时征用，仅指在社会秩序正常的情况下临时征用土地，比如修桥铺路过程中临时征用特定集体土地，工程建设完成后又返还给权利人。而因各种紧急情形临时征用财产的，例如在抢险、救灾、防疫、国防、军事等突发紧急情况下实施行政征用的，属于紧急征用范畴。
其三，准征收。包含管制征收和占有征收。准征收是与征收相对的一个概念，准征收并不是我国法律上明确规定的概念，而是学者借鉴域外法制和理论引入的一个学术概念，是行政征收的特殊形式。国家以增进公共利益为目的，通过行政行为在法律上或在事实上对私有财产权予以限制（严重影响私人财产经济价值，造成特别牺牲），并给予经济或其他补偿的行为，就是准征收。
根据对财产的占有和价值影响程度的不同，可将准征收分为管制征收和占有征收。管制征收通常是指国家通过作出具有规制性的法律行为，有意限制私人财产权的利用，例如因划设自然保护区等而无法使用土地或经营、因修建水电站等而依法关闭相关经营场所、因保护永久基本农田而限制土地用途。[14]占有征收是指国家并非有意占有或使用私人财产，或者有意限制私人财产权，而是其合法行为的附随结果在客观上造成了私人财产的损失，该行为多是出于偶发或不可预见的事实行为，而对私人财产造成无意的损害。诸如因公共工程施工所造成的损失、国家公害行为所造成的损失、排除危险等即时强制措施造成的损失等情形。在实践中，上述行为构成准征收的，国家应当给予相对人公平的补偿，充分保障其合法权益。
典型案例
毛培荣诉永昌县人民政府房屋征收补偿决定案[15]
案情简介：
2012年1月，甘肃省永昌县人民政府拟定《永昌县北海子景区建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》，向社会公众公开征求意见。期满后，作出《关于永昌县北海子景区建设项目涉及国有土地上房屋征收的决定》并予以公告。原告毛培荣、刘吉华、毛显峰（系夫妻、父子关系）共同共有的住宅房屋一处（面积276平方米）、工业用房一处（面积775.8平方米）均在被征收范围内。经房屋征收部门通知，毛培荣等人选定评估机构对被征收房屋进行评估。评估报告作出后，毛培荣等人以漏评为由申请复核，评估机构复核后重新作出评估报告，并对漏评项目进行了详细说明。同年12月26日，房屋征收部门就补偿事宜与毛培荣多次协商无果后，告知其对房屋估价复核结果有异议可依据《国有土地上房屋征收评估办法》，自接到通知之日起10日内向甘肃省金昌市房地产价格评估专家委员会申请鉴定。毛培荣在规定的期限内未申请鉴定。2013年1月9日，县政府作出永政征补〔2013〕第1号《关于国有土地上毛培荣房屋征收补偿决定》，对涉案被征收范围内住宅房屋、房屋室内外装饰、工业用房及附属物、停产停业损失等进行补偿，被征收人选择货币补偿，总补偿款合计人民币1842612元。毛培荣、刘吉华、毛显峰认为补偿不合理，补偿价格过低，向市政府提起行政复议。复议机关经审查维持了县政府作出的征收补偿决定。毛培荣、刘吉华、毛显峰不服，提起行政诉讼，请求撤销征收补偿决定。
法院认为：县政府为公共事业的需要，组织实施县城北海子生态保护与景区规划建设，有权依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，征收原告国有土地上的房屋。因房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议，县政府具有依法按照征收补偿方案作出补偿决定的职权。在征收补偿过程中，评估机构系原告自己选定，该评估机构具有相应资质，复核评估报告对原告提出的漏评项目已作出明确说明。原告对评估复核结果虽有异议，但在规定的期限内并未向金昌市房地产价格评估专家委员会申请鉴定。因此，县政府对因征收行为给原告的住宅房屋及其装饰、工业用房及其附属物、停产停业损失等给予补偿，符合《甘肃省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干规定》的相关规定。被诉征收补偿决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。遂判决：驳回原告毛培荣、刘吉华、毛显峰的诉讼请求。宣判后，各方当事人均未提出上诉。
案例评析：
在符合法律规定的情形下，为了公共利益，遵照法定征收程序并给予被征收人公平补偿，国家可以征收他人房屋等财产，行使征收权。在本案征收补偿过程中，征收部门在听取被征收人对征收补偿方案的意见、评估机构选择、补偿范围确定等方面，比较充分到位，保障了当事人知情权、参与权，体现了公开、公平、公正原则。虽然县政府与当事人未达成房屋征收补偿安置协议，但是县政府具有依法按照征收补偿方案作出补偿决定的职权，于法有据。在行政诉讼过程中，通过法官释法明理，原告逐步消除了内心疑虑和不合理的心理预期，不仅未上诉，其后不久又与征收部门达成补偿协议，公益建设项目得以顺利推进，案件处理取得了较好法律效果和社会效果。这也表明人民法院通过发挥司法监督作用，对合乎法律法规的征收补偿行为给予有力支持。
思考题
1.行政征收与行政征用有何区别？
2.行政征收与准征收有何区别？
3.行政征收包含哪些类型？
4.国有建设用地使用权收回是否都要给予被征收人补偿？如何补偿？