第二节 文献回顾与相关概念
人大之根在选民，其魂在于代表民意。人民代表大会制度的核心就是保证中华人民共和国的一切权力属于人民，人民则通过人民代表大会这一组织形式来参与管理国家事务，当家作主、行使国家权力。《中华人民共和国宪法》规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。即人大代表作为中国民众的意志表达者和利益捍卫者，应充分发挥桥梁纽带作用，密切联系人民群众，接受人民监督。
人民代表大会制度是代议制民主在中国的生动实践。代表是什么？其权利来源于何处？代表与选民的关系是什么？在实践中，人大代表充当着何种角色？代表的结构如何？代表的背景与履职存在何种关系？这都是学术界与实务界所关注的问题，也是本书研究的起点。
一 代表与选民之间的关系
人民主权通过代议制形式实现，所谓代议制，主要是指“一种政治统治形式，在这种形式中，国家或社会的主要立法与行政决策由少数代表制定，这些受到信任的代表在某种程度上代表了全体居民或其中的重要组成部分”[9]。代议制作为分配国家政治权力的一种重要形式，对当代民主政治环境产生了重大影响。
“代表”一直是政治生活中的关键词之一，关于代表的起源，最早可以追溯到古典西方民主理论，作为西方民主的启蒙，亚里士多德的《政治学》阐释了在小国寡民的城邦，公民作为主人，通过议事会、公民大会等方式直接参与政治社会管理的实践尝试。在古希腊时代，有着城邦和家庭这一公与私领域的分野，为实现城邦的“善”，作为天然“政治动物”的公民就需要以直接民主的方式参与到城邦政治生活中，但后来随着国家规模越来越大、人口越来越多，直接民主已经不能适应国家民主大业的实现。正如孟德斯鸠谈道的：“在一个自由的国家里，原则上每个人都应该是自己的统治者和代理人，立法权也是全民共享的。但这在有一定规模的大国是无法实现的，即便在小国也可能存在诸多困难，在这种情况下，最好的方式是选举自己的代表，让这些代表来替自己处理不能亲自处理的事务。”[10]至此，为实现人民主权这一最高理想追求，间接民主诞生，并很好地继承了民主的辉煌，代表就此走入人们的视野。
由于“代表”有着复杂的起源和历史，早期学者们从不同的角度对其概念进行了阐述。霍布斯从授权过程这一角度出发，要求人们关注代表者，关注代表对权力的转化能力，认为代表是“授权者”的“行动者”，其权力须经授权人的同意，“代理人是根据授权而行动的”[11]，与此同时，代表具有绝对权威。总的来说，霍布斯的代表观是一种建立在君权人授基础上的整体主义代表观。卢梭将代表分为主权代表和治权代表，即主权再分配和行政权力授权之间的区别，卢梭较为同意后者，认为主权者与政府之间是一种行政上的委任关系，而非主权的转移或契约。[12]麦迪逊所倡导的代议制与正义原则和人民主权原则相一致，即由人民直接或间接选举出的代表对国家事务进行管理。他较为认同精英主义，认为受过良好教育、具有更高智慧和美德以及更准确的政治判断力的社会精英更易成为人民的代表，从而可以依据自己的价值来进行政治决策。虽然代表不受委托人意志的束缚，但是需要通过分权制衡的方式来对权力进行规范。[13]密尔认为主权归人民集体所有，但具体行使“最后控制权”的则是人民选择的代表机构，因此他主张由全体人民或一大部分人民定期选出的代表行使控制权的代议制政府，同时他认为代表本人代表的是选民的个人利益，但是代表所组成的代表机构——代议制政府是跨越阶级、代表社会整体利益和全民意愿的。[14]柏克从责任论的角度出发，认为代表必须对其代表行为承担责任，需要在其任期内对被代表者的诉求和利益做出回应，代表需要负责任的原因在于代表可以凭借自身的能力和经验，独立履行代表职责，为选民做对其真正有利的事。[15]托克维尔则将关注点放在对公共事务的参与本身，主张现代代议制民主下的直接参与式政治自由，从而描述了乡镇自治和公民结社这两种非主权的自由的具体形态。[16]总之，这一时期的学者在对政治秩序的描述中，既涉及对代表理念的研究，也涉及对代表制度的研究。
随后，皮特金等学者也对代表进行了一系列探讨，而且在代表概念领域，学界普遍认为皮特金的代表研究较为经典。皮特金在其开创性研究《代表的概念》一书中对“代表”概念进行了划分，主要从形式维度和实质维度进行阐释。从形式维度来看，代表主要涉及授权和问责两个层面，据此将代表分为授权型代表和责任型代表。所谓授权型代表，主要是强调代表与选民之间的委托—授权关系，在授权的范围内，代表可以做他想做的任何事情，而无须承担责任，相反责任由被代表者承担；而责任型代表则正好相反，认为代表不是享受某种权利或权力，而是承担一种新的、特殊的义务。同时，皮特金认为，形式维度的代表无法告诉人们谁应该成为代表以及代表的实际职责是什么，于是就涉及实质维度的代表。从实质维度来看，代表主要包括象征和行动两个层面。其中象征层面可以分为描述型代表和象征型代表，前者强调代表的自然及社会属性必须与其所代表的群体相同，代表自身必须具有某一类群体的主要特征，这样才能真正理解并代表该群体的利益；后者则认为代表与选举无关，而是被视为一种“符号”，具有非理性的特点，能够激发人们的情绪与情感，例如，国家元首是一个国家的象征，有助于国家的完整和统一，也有利于国民向心力的形成。行动层面则主要是指行动型代表，反映了代表与被代表者之间的一种动态关系，它告诉我们代表实际上做了什么以及应该如何行事，认为代表就是代替被代表者去进行某种行为，增进后者的利益，并尊重后者的意愿。皮特金认为，上述几种代表关系不是单独存在的，而是在不同环境下，不同代表行为的分类。[17]（见图1-1）
图1-1 “代表”的分类
形式维度主要依据是否授权、是否需要负责两个问题展开，其本质是霍布斯、洛克、卢梭等思想家所倡导的授权论和以柏克、密尔等为代表的责任论的交锋，授权型代表必须完全按照被代表者的授权范围行事，遵循其指示履行自己的代表职责；责任型代表可以凭借自身的能力和经验，独立履行代表职责。描述型代表和符号型代表围绕“谁是代表”进行分类，体现为静态的代表结构形式。行动层面的代表则关注“代表做了什么”，将代表看作一个政治行动者，更强调与选民之间的互动关系，本书就主要关注这一类型的代表。
代表概念内在的矛盾属性，使得代表理论在实际的操作层面还存在一个争论：代表和选民之间的关系问题——“委托与独立之争”，即“选举产生的代表是选民的代理人，还是选民的受托人？”[18]其中“独立代表观”的代表人物是密尔，提倡代表和选民相对独立，认为代表只需要在基本政治原则上忠于选民，但对具体政治事务方面有自由决断权，可不受选民的直接影响和支配。[19]这种观点认为代表虽然是由选民选举产生，但是代表不需要在具体事务上依赖选民，他们可以根据自己的能力与智慧开展行动。在独立代表观下，代表是为国家整体的公共利益审慎思考，不会因为其行使自主独立判断而遭到选民的罢免。“委托代表观”的代表人物则是皮特金，她主张代表应真正代表选民本身的利益和意志，成为选民意见和观点的转述者、“传声筒”，除了一些必备的自主性之外，基本上不能表达和追求代表自身的观点和利益。[20]委托代表观认为代表要严格听从选民的意见，要为选民的利益行使其权力。如果违背选民的利益，代表将会受到选民的制裁，委托只是替代而不是代替。综合考虑上述两种代表观，我们可以发现争论的焦点主要是选民选出的代表是否能够独立行使判断权，其代表的是全民利益还是选民利益。虽然目前学界对“独立”还是“委托”没有一致的说法，但是其争论的最终目的是探讨代表和选民之间的关系——代表如何代表选民的利益，如何更好地发挥作用，还需要学者们进行更多的探讨研究。
皮特金之后，曼斯布里奇提出了四种代表模式：承诺型代表、期望型代表、陀螺型代表和替代型代表。[21]随后，雷菲尔德提出了另一种概念化代表，它沿着三个不同的维度展开：（1）对制裁的敏感性；（2）代表行为源于自我判断还是他人判断；（3）以整体利益为目标还是以部分利益为目标。雷菲尔德还区分了与这些类别相对应的八种不同的理想代表类型（与曼斯布里奇相反，雷菲尔德描述的是代表，而不是代表的形式）。分别是柏克式受托人（Burkean trustees）、公仆（civil servants）、麦迪逊式立法者（Madisonian lawmakers）、反联邦主义者（anti-federalists）、志愿者（volunteers）、大使（ambassadors）、专业人士（professionals）和简约式代理人（pared-downdelegates）。[22]萨沃德则从根本上打破了受托人和委托人的二分法，甚至背离了代表关系通常采取委托—代理关系的形式。在萨沃德的理解中，代表本质上是一种由行为人提出的宣称，即宣称自己是某人的代表，而宣称所代表的人可能接受也可能不接受。[23]
沃尔肯施泰因和拉蒂尔在“Multidimensional Representation”一文中认为代表制应该被视为一种由代表和被代表者双方创造和塑造的关系。因此，从“公民希望如何被代表以及代表们是否满足这些期望”这一角度提出了四种可操作的代表概念：（1）代理性（声称和选择选民和代表）；（2）正当性（提供和要求行动的理由）；（3）个人化（将代表的角色视为个人而非政党代理人）；（4）回应性（出于对选举制裁的敏感而采取行动）。他们认为评价代表制质量的最合理的规范性标准就是，公民对代表应该如何行动的看法与代表在代表制的四个方面的实际行动相一致。[24]费诺通过实地观察发现，代表和未来的代表都会考虑他们的选区（即选民），因为他们在那里寻求政治支持，他们希望获得提名和选举，然后再被提名和连任。因此，费诺认为代表问题和支持问题是不可分割的，与注重培养选民支持的过程导向的观点相比，传统的代表制观点在某种程度上更加静态和结构化。[25]
二 人大代表的代表性
“代表性”的实质在于代表和选民之间的关系，主要包括两个方面：“谁是代表”“如何代表”。前者概括为描述代表性，后者为实质代表性。描述代表性属于静态的代表性，其着重强调代表的身份，其代表性的好坏取决于代表是否能够成为选民的微缩图景，是否每一类型的选民都有与其特征及数量相对应的样本代表，直接可根据代表的数量来界定，考察某种类型的代表在人口构成中所占的份额。这里体现的逻辑在于，共同的人口统计学特征和相似经历的选民和代表往往有着共同的政策偏好，因此同样类型的代表能够更好地代表所在群体。相比描述代表性，皮特金认为实质代表性是更为重要的一种代表性体现，因为描述代表性更多地强调代表的身份，而非实质代表性所重视的代表行为。实质代表性强调代表行为所代表的内容，为选民争取利益，并对其负责。综上所述，可以看出实质代表性包含三个方面的内容：其一，关注代表的实际行为，而不是身份；其二，要实实在在为被代表者争取利益；其三，必须对被代表者负责。相较于描述代表性更多地受身份的影响，影响实质代表性的因素更为复杂，可能取决于多种因素，如教育程度等代表个体的描述性因素，选区特征等客观因素，乃至选举、连任等制度性因素。
人大代表的代表性的实质体现了代表与选民之间的关系，一部分学者从授权论的角度来阐释选民和代表之间的关系，这一视角强调的是，选民授予代表权力的行为发生在代表人代表行为之前，从授权交易开始，代表的代表功能才真正有效发挥。且就责任而言，一旦选民完成了向代表的授权，代表者不需要为自己的代表行为承担责任，一切责任由选民，即授权者承担，因为代表完全按照被代表者的授权范围行事，遵循其指示履行自己的代表职责。因此，此类代表被称为授权人的奴仆（servant）、代理人（agent）。柏克等人则从责任论的角度出发，认为代表必须对其代表行为承担责任，需要在其任期内对被代表者的利益诉求做出回应，需要代表负责任的原因在于代表可以凭借自身的能力和经验，独立履行代表职责，办选民挂心的事情。[26]尽管学者们从不同的视角对代表和选民之间的关系进行了探讨，但在一点上达成了共识，即选民将政治权利让渡给他们信任的代表，同样，作为代理人的代表也必须以实际行动代表选民的利益，对选民的利益诉求做出回应。这种代表性不仅是代议制民主的关键性特征，也成为衡量民主质量的标准之一。
人民代表大会制度具有鲜明中国特色、巨大制度优势和内在自我完善能力。其主体人大代表代表性的发挥、履职的水平，不仅关系到中国特色社会主义民主政治的发展，更重要的是意味着人民的利益和意志在多大程度上得以实现。人大代表是全过程人民民主的重要一键、关键一环。
三 人大代表结构
人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民民主是社会主义的生命。基层人民群众首先直接选举产生县、乡两级人大代表，再通过县级以上人大代表逐级推选上级人大代表及本级人大常委会组成人员，各级代表在国家事务中代行人民职权，从而直接或间接实现人民当家作主。人民代表大会制度的推行是人民当家作主的重要途径和实现形式，人大代表结构的优劣与质量的高低直接影响着人民当家作主的实现程度。
在人大代表结构方面，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第7条规定，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表；有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例”。党的十八大报告也明确指出，“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例”。党的十九届四中全会再次提出要“适当增加基层人大代表数量”。由此可以看出，社会主义民主政治的发展也要求人大代表更具广泛性和代表性。
随着社会发展，关于人大代表结构的研究逐渐增多。陈斌探讨了县级人大代表的履职状况，发现积极履职的代表多为中共党员、中年人、受过大专、大学教育，是基层组织负责人。[27]黄冬娅和陈川慜的研究发现专职代表较领导干部代表履职更为积极。[28]何秋燕对广东省阳江市六届人大代表议案与履职情况进行分析发现，年龄在41—49岁，拥有高中及以上学历的女性共产党员、企事业单位负责人或基层组织负责人，通常为履职积极型人大代表；30 岁以下或 70 岁以上，拥有研究生或大学本科学历的男性干部，通常为履职消极型人大代表。[29]
人大代表结构的合理与否，对人大代表能不能更好地代表民意、人民当家作主的权力能不能有效实现和人民代表大会制度能不能充分发挥作用，都有举足轻重的影响。为了更好地发挥人大代表的作用，有效实现代表构成广泛性和代表性二者的有机统一，优化代表结构、明确不同类别代表比例关系成为学界的关注焦点。
四 人大代表履职
在人大代表履职制度建设方面，蔡定剑从代议制观点出发，分析了人民代表大会制度的科学性。[30]胡凤玲和张力通过对人民代表大会制度的历史回溯，指出坚持和完善人民代表大会制度，要始终坚持中国共产党的领导。[31]秦前红和张演锋系统梳理新时代人民代表大会制度的运作逻辑，认为必须坚持“以人为中心”这一根基。[32]蒋劲松在系统研究《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》后指出了改革开放以来人大代表履职的主要发展变化，认为可以从职责明确分类、经济待遇的改善以及责任心的激励三个方面来完善人民代表大会制度。[33]肖金明指出实现人民代表大会制度创新发展则需要更多关注制度能力建设，并强化制度优势和制度效能之间的联系，使制度优势向治理效能切实转化。[34]郎友兴和吕鸿强在对浙江人大代表履职服务平台的实践创新研究中，提出要切实推进人大制度建设与现代信息技术的深度融合与应用，创新人大代表履职新方式，构建“互联网+人大制度”新格局。[35]杨曙亮从人大代表履职制度的角度提出要实行人大代表专职化，为进一步完善人大代表履职制度开辟新路径。[36]
在人大代表履职实效方面，李伯钧认为改革开放40多年来，中国人大决策民主化与科学化水平在党中央及地方各级党委有力的领导下，得到不断提高，这充分显示出人大代表参与决策能力和程度的同步增长。[37]席文启认为代表履职呈现出“家站化”、网络化、专业化、联动化、评价精确化的趋势，这种趋势对于如何提升代表履职能力、促进代表工作创新发展、更好发挥代表作用，具有重要的启示意义。[38]邱晶对H市代表进行研究，发现该市人大代表存在履职意识不强、代表活动形式化、代表建议质量不高、代表监督效果弱化等问题，在一定程度上制约了该市人大代表作用的有效发挥。[39]颜政对山东省泰安市的市级人大代表的履职情况进行了深入的研究后发现，行使权力成效不明显、履行义务不够主动，发挥作用不够到位等问题仍广泛存在于地方人大代表履职过程中。[40]郎友兴和路曼指出代表的实际履职情况，尤其是闭会期间的履职情况与人民的期望还存在一定差距，意识不强、同选民联系松散等问题还广泛存在。[41]
在人大代表履职能力建设方面，傅琴以K市B镇第十九届人大代表为例，对其进行履职能力分析，认为乡镇人大代表目前存在学习贯彻能力与贯彻执行政策要求存在差距、联系群众能力与深入联系群众期望尚有不足、民意表达能力与准确科学反映民意有所差异、调查研究能力与调研实际成果质量仍需提升、依法监督能力与法律法规相关要求不相匹配等问题，并从职权定位、制度建设、服务保障、人大宣传等方面对K市B镇提出改进措施。[42]王平、王群指出地方各级人大及其常委会要强化和代表之间的联系，有计划地安排代表参加执法检查、调研等活动，努力扩大代表对常委会工作的参与。[43]刘昕诺以延安市五届人大为例，认为要通过强化履职意识、创新联系机制、畅通知政渠道、加强履职考核，优化代表结构、健全体制机制，完善履职保障等措施来提升地方人大履职能力建设。[44]
在人大代表履职监督方面，胡松等指出当前人大代表监督工作存在不平衡不充分的问题，具体表现为监督议题选择不够精准、监督重形式轻内容、监督重过程轻效果、对代表履职监督不够，监督措施力度不够等。[45]雷伟红认为应落实责任追究，建立健全从人大代表产生到履职过程再到履职结果的系统化、全方位监督制约机制。[46]郝冬梅则提出应建立代表述职评议制度，完善人大代表履职绩效管理，实行代表罢免、诫勉制度，从而不断提高人大代表的履职能力和水平。[47]于丽丽认为要从立法以及人大代表的产生环节和履职环节等方面来防止代表履职过程中所存在的“不作为”和“滥作为”现象。[48]孙浩指出当前代表职务履行中的保障与监督制度建设缺失导致了人大代表的职务履行虚化，提出推行代表履职公开化、健全代表述职评议制度、增加代表承担责任的方式，建立候补代表制等建议。[49]
综上所述，目前人大代表履职还存在意识不强、能力不足、监督不够、作用发挥不充分等问题，致使人大代表的职务履行效果不佳，距离人民期待尚有差距。因此要从健全法律法规、完善人大代表履职制度、优化代表结构、完善履职保障等方面来督促人大代表主动履行职责，提高人大工作的质量与水平。
五 小结
代表制是现代民主政治的重要部分，虽然目前学界对代表理论起源及其演变具有较为统一的看法，但是作为其核心话题的代表和选民之间的关系，还存在较多争论，而且由于政治制度、社会发展水平等的不同，使得不同地区所面临的困境也有所不同。
通过以上国内外文献梳理我们可以发现，中国人民代表大会制度无法脱离代议制民主的框架，国外学者关于代表理论的研究为中国人民代表大会制度的建设提供了借鉴参考。同时，人民代表大会制度在实际工作中表现出的强大生命力与巨大优越性启示我们：中国必须坚持中国共产党的领导，坚持人民代表大会制度，与时俱进健全人民代表大会制度。在中国人大制度中，除了订立法律规范、监督政府工作、重大事项决策外，各级人大代表还要倾听基层民众的意见和建议，反映民情民意，保持同人民的密切联系，积极回应人民关切。因此，如何进一步完善人民代表大会制度，促进人大代表积极履职，加强同人民群众的联系，了解实际情况，反映人民诉求，有待进一步探讨研究。