序

1945年7月，黄炎培先生到延安考察，与毛泽东同志有一段谈话。黄炎培谈到“其兴也勃焉，其亡也忽焉”，称历朝历代都没能跳出兴亡周期律。毛泽东表示：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[1]2012年12月，党的十八大召开一个月后，习近平总书记走访了8个民主党派中央和全国工商联，并分别与其领导人座谈，称毛泽东和黄炎培在延安窑洞关于历史周期律的一段对话，至今对中国共产党都是很好的鞭策和警示。在2021年10月召开的中央人大工作会议上，习近平总书记进一步强调，人民代表大会制度，坚持国家一切权力属于人民，最大限度保障人民当家作主，把党的领导、人民当家作主、依法治国有机结合起来，有效保证国家治理跳出治乱兴衰的历史周期率。

在我国的政治实践中，最主要的体现为人民对人大及其常委会的监督、人大及其常委会受人民委托对“一府一委两院”的监督。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是实现人民当家作主的根本保证。正如习近平总书记所指出的，“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督”，“让人民来监督政府”。[2]

依法履行监督职责，积极开展监督工作，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项基本职权。从1979年第五届全国人民代表大会第二次会议通过修正宪法的决议和地方组织法，决定在县级以上地方各级人民代表大会设立常委会，并赋予人大常委会监督职权，到2006年8月27日十届全国人大常委会表决通过监督法，再到党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，将“坚持和完善党和国家监督体系”列为专门一章进行部署，人大常委会的监督工作已经走过40多年。40多年来，在党的领导下，各级人大常委会认真履行宪法和法律赋予的监督职责，有力保障了党的路线方针政策的贯彻落实，有力促进了依法行政和公正司法，有力维护了公民和法人的合法权益，为发展社会主义民主和健全社会主义法制发挥了重要作用，彰显了人民代表大会制度的优势。

询问是人大及其常委会行使监督职权的一种法定方式。专题询问是询问这种监督形式的深化。2010年3月，十一届全国人大三次会议审议通过的全国人大常委会工作报告提出，年内将选择代表普遍关心的问题听取国务院有关部门专题汇报，请国务院有关部门主要负责同志到会听取意见、回答询问、答复问题。同年6月24日，十一届全国人大常委会第十五次会议分组审议国务院关于2009年中央决算报告，受国务院委托，财政部多位负责人到会回答询问。这也是全国人大常委会首次进行专题询问。此后，全国人大常委会就粮食安全、医药卫生体制改革、保障性住房建设、教育改革、农田水利建设、保障饮用水安全等问题，结合审议国务院相关报告，陆续开展了多次专题询问。

与询问相比，专题询问的主题更加集中，监督更有针对性，推动有关方面改进工作的力度更大。专题询问的出现，是提高常委会会议审议质量、增强监督工作实效的积极探索，是人民代表大会制度与时俱进的重要体现。在全国人大常委会开展专题询问后，各级地方人大常委会也积极探索，陆续开展了专题询问活动。从2011年9月开始，云南省人大常委会多次分别就城乡规划“一法一条例”实施情况、检察机关开展公益诉讼工作、高原湖泊环境问题专项督察及整改进展情况、脱贫攻坚工作、旅游市场综合监管工作等向省政府及有关部门进行专题询问。

近年来，人大及其常委会的专题询问日趋规范化、常态化，辐射范围越来越广、影响越来越大，引起社会各界的广泛关注。但由于专题询问理论探索不够，实际运行过程中也存在一些短板，需要进行认真研究，在理论和制度层面对存在的问题进行积极回应。云南大学杨志玲教授的新作《专题询问 人大监督新路径》就在这方面做了有益的探索。这部著作对专题询问存在的问题找得准、原因分析深刻、对策建议很有针对性，这对加强和改进人大常委会专题询问工作，增强人大监督工作的针对性和实效性具有积极意义。总体而言，该成果体现出三个特点。

一是选题新。专题询问因其组织性、指向性、正式性、刚性更强，使监督的针对性、实效性更突出，从而丰富和拓展了询问这种法定监督方式的内涵和外延，是监督工作的重大创新。但正是因为新，大家对其了解不深入、不全面，实际工作也有许多问题需要解决，所有这些都需要理论工作者进行积极回应，既答疑释惑又促进工作。杨志玲教授的学术敏锐性无疑是很强的，她抓住了专题询问这个在理论和现实层面都急需深入探索的重大命题，这是一定会产生成果、产生大成果的研究领域。

二是内容实。习近平总书记曾经在一次讲话中列举了毛泽东同志1930年寻乌县调查的例子，强调毛泽东同志这种深入、唯实的作风值得我们学习。在杨志玲教授的著作中我们可以看到大量的数据和生动的案例，专题询问干什么、怎么干、干了多少次，清清楚楚、一目了然。看得出来，杨志玲教授在调查研究方面是下了功夫的，她的“这种深入、唯实的作风”同样值得给予肯定。

三是问题准。问题是事物矛盾的表现形式，也是破解矛盾的着力点。习近平总书记反复强调，“我们中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题”[3]。为什么要有专题询问这种形式？就是为了防止监督走过场，强化监督实效。研究专题询问，一个问题必须要搞清楚，不能含糊，那就是针对存在问题，提出改进举措。在杨志玲教授的著作中，她点出了专题询问存在的一些问题。应该说，这些问题还是点得比较准的，点在了专题询问的痛点上。正是因为问题点得准，后面改进措施的针对性、操作性还是比较强的。当然，也存在有的地方问题分析点到即止、缺乏必要的案例和论据支撑的情况。不过，这对一位不在人大工作的学者而言，已经很难得了。

2017年，“健全党和国家监督体系”“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”被正式写入党的十九大报告。2019年，党的十九届四中全会提出“必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福”。可见，党和国家对健全完善权力运行制约和监督体系已经完成了顶层设计。健全完善权力运行制约和监督体系，是一项复杂的系统工程，是一项艰巨的任务，需要有效推动各类监督有机贯通、相互协调，以增强监督合力，切实将党和国家监督的制度优势，转化为国家治理的实际效能。专题询问从出现到现在已经走过了11年。这11年里，专题询问从无到有，已日渐成为各级人大常委会进行科学监督、有效监督、依法监督的重要方式。但是，正如前面说过，作为一种崭新的监督形式，专题询问需要解决的理论问题、实践问题还有很多，迫切需要加强研究，让专题询问认知度更高、操作性更好、实效性更强。为此，还需要理论界，特别是从事人大制度理论研究的专家学者多关注专题询问这个重大的理论和现实命题，而杨志玲教授的新作仅仅只是一个开始。

是为序。

2021年10月18日

[1] 中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱（1893—1949）》中册，中央文献出版社2013年版，第611页。

[2] 习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，人民出版社2014年版，第11页。

[3] 《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第74页。