第三节 改革开放和社会主义现代化建设新时期的民主发展

党的十一届三中全会做出了实行改革开放的历史性决策，中国特色社会主义开始在实践中展开探索，在40余年的稳步发展中取得了举世瞩目的显著成就。这期间，中国特色社会主义民主政治稳步成长，逐渐形成了一套人民当家作主的制度体系，成功地走出了一条中国特色社会主义政治发展道路。

一 恢复和巩固原有民主制度，适时进行基层民主的新探索

改革开放之初，中国开始根据自身的实践和情况来决定政治体制改革的内容和步骤，“总的目的是要有利于巩固社会主义制度，有利于巩固党的领导，有利于在党的领导和社会主义制度下发展生产力”[43]。为此，在反思“文化大革命”时期权力过分集中、法制遭受严重破坏基础上，邓小平格外重视民主和集中的辩证关系[44]，强调“使民主制度化、法律化”[45]，民主和法制两手都不能削弱[46]，明确提出“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”[47]，因此主张采取各种措施继续扩大党内民主和人民民主。

在“文化大革命”结束后，尤其是党的十一届三中全会召开后，恢复原有民主制度活力被提上议事日程。在党内民主制度建设上，邓小平强调“真正实行民主集中制和集体领导”[48]，恢复党内民主作风，实现党内民主的制度化。1980年2月制定的《关于党内政治生活的若干准则》，总结了几十年党内政治生活正反两方面的经验教训，归纳出党内政治生活的十二条基本原则，推动了党内政治生活逐步走上正轨。与此同时，以邓小平为核心的第二代中央领导集体采取一系列措施，解决了实际上存在的领导干部职务终身制问题，先是党和国家在1982年初陆续出台了《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》《关于老干部离职休养制度的几项规定》等重要文件，推动建立干部离退休制度；然后，党的十二大在新党章中明确规定党的各级领导干部的职务都不是终身的以及干部队伍的“革命化、年轻化、知识化、专业化”标准，同时决定在中央和省一级设立党的顾问委员会，发挥好老干部的参谋作用；当年底制定的1982年宪法也对国家领导人和地方各级领导机构的任期做出了明确规定。[49]在人民民主也就是社会主义民主制度建设方面，邓小平强调，“我们大陆讲社会主义民主，和资产阶级民主的概念不同。……我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制”[50]，因此迅速恢复和巩固了原有的人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度。比如说，1982年宪法不仅从全国人大专门委员会设置、委员会会议制度以及地方人大立法权限等多个方面完善了人民代表大会制度，还首次以国家宪法的形式规定了人民政协的性质和作用，同时恢复了1954年宪法关于民族区域自治的规定，并增加了若干新规定；1979年通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上的地方各级人民代表大会设立常委会；1982年，党的十二大报告明确指出，要继续坚持“长期共存，互相监督”，“肝胆相照，荣辱与共”的方针，加强同各民主党派、无党派民主人士、少数民族人士和宗教界爱国人士的合作；1984年通过的《中华人民共和国民族区域自治法》，以基本法的形式把党和国家的民族区域自治政策固定下来。

改革开放初期，中国除了恢复和巩固原有民主制度外，在扩大基层民主方面实现了新的突破，最重要的发展成就是着手建立涵盖城乡的基层群众自治制度。党的十一届三中全会以后，在恢复和健全城市居民委员会的同时，广西等一些地区的农民开始自发组织起来，以建立自治组织的方式进行自我管理。1980年2月5日，广西宜山三岔公社合寨大队的果作生产队以无记名投票形式，选举产生了新的农村基层组织即村民委员会，负责全村的公共事务管理。在总结城乡基层组织建设经验基础上，1982年宪法以根本法的形式明确了居民委员会与村民委员会的性质、任务和作用，1987年、1989年又先后通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，进一步保障基层群众的自治和各项民主权利。[51]

二 加强社会主义民主法制建设，形成中国独特的政治发展道路

20世纪90年代初是中国改革和社会转型的重要节点。当时经过十多年的探索实践，改革开放的目标逐渐明确，尤其是1992年党的十四大正式把建立社会主义市场经济体制确立为中国经济体制改革的目标，这对社会主义现代化建设具有重大而深远的意义。随着改革开放和发展社会主义市场经济的实践不断深入，社会各领域干事创业的积极性得到了极大的调动。与此同时，在经济改革和社会转型的双重驱动下，社会主义现代化建设却也面临着一些前所未有的新情况、新问题，亟待进一步加强社会主义民主法制建设。在江泽民看来，“民主总是同法制结合在一起的，什么样的民主就由什么样的法制来体现和保障”[52]，“没有人民民主和统一的法制就没有社会主义，就没有社会主义现代化”[53]。加强社会主义民主法制建设，意味着发展人民民主或社会主义民主、健全社会主义法制，它对于发挥人民群众的积极性和创造性，保护广大人民群众的权益，确保改革开放和现代化建设顺利进行，以及整个国家的长治久安，都具有非常重大的意义。[54]为此，他强调，社会主义民主是“实现全体人民利益的民主，是与社会主义法制必然结合在一起、保障有领导有秩序地进行社会主义建设的民主”[55]，“发展社会主义民主，必须与加强社会主义法制结合起来，坚持依法治国的基本方略，促进社会主义民主的制度化、法律化”[56]。

随着经济社会的不断发展，新情况、新问题往往接踵而至，解决问题的新经验也会随之不断产生。因此，法制建设不可能毕其功于一役，必然有一个不断深化、逐步健全的发展过程。在社会主义现代化建设过程中，面对前所未有的一些新情况、新问题、新经验，同样需要适时地制定新的法律法规，从而为经济社会发展和国家长治久安提供有力的法制保障，这就使得中国社会主义民主政治的法治特征愈加突出。江泽民曾对依法治国的内涵做了清晰阐述，认为实行和坚持依法治国有三重含义：“就是使国家各项工作逐步走上法制化的轨道，实现国家政治生活、经济生活、社会生活的法制化、规范化；就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；就是逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。”[57]在同一次讲话中，江泽民阐述了依法治国的重大意义，强调依法治国是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。这之后的一个多月，也就是1996年3月，八届全国人大四次会议把“依法治国，建设社会主义法制国家”作为一条基本方针，写入了《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。1997年，党的十五大将依法治国正式确立为党领导人民治理国家的基本方略，强调要“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”。1999年，宪法修正案通过，第五条增加的条款是“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，依法治国的基本方略和奋斗目标被写入宪法，完成了从党的主张到国家意志的转变。2001年，“十五”计划纲要提出“依法治国，建设社会主义法治国家，是社会主义现代化的重要目标”。2002年，党的十六大报告将依法治国列为社会主义民主政治建设的重要内容和目标。[58]依法治国的前提要有法可依，因此，建设社会主义民主政治最重要的是坚持和完善人民代表大会制度，通过完善人大及其常委会的各项职能，进一步加强立法工作。正是经过这一阶段的持续立法工作，到2002年时，中国已初步形成了有中国特色的社会主义法律体系。

“政治发展道路”这一概念，是江泽民在2002年5月31日的讲话中提出的。当时，在中央党校省部级干部进修班毕业典礼上，江泽民强调，“推进政治体制改革，要从我国国情出发，坚定不移地走自己的政治发展道路，坚持社会主义政治制度的自我完善和发展。我们要发展的是有中国特色社会主义民主政治，决不照搬西方政治制度模式。要着重加强社会主义民主政治制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化”[59]。这里的政治发展道路，指的就是后来所说的中国特色社会主义政治发展道路。它始于改革开放，并在20世纪80年代、90年代不断发展，最终以党的十六大报告正式提出党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一作为形成标志。在正式形成之前，党的十五大报告曾提出“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来”，初步明确了党的领导、人民民主和依法治国三者之间的关系，这一论述可视作最终表述的萌芽。[60]1998年7月17日，江泽民在学习邓小平理论工作会议上指出，“推进社会主义民主政治，必须处理好党的领导、发扬民主和依法办事的关系。党的领导是关键，发扬民主是基础，依法办事是保证，绝不能把三者割裂开来、对立起来”[61]。党的十六大报告对三者之间的关系做了系统阐述，强调“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”[62]，三者必须有机统一起来，这是社会主义民主政治的重要优势，也是发展社会主义民主政治的根本所在。

三 确定中国特色社会主义政治制度体系的基础框架，重视以扩大党内民主带动人民民主

在二十多年的改革开放和现代化建设后，中国的经济基础和社会结构发生了显著变化，既面临着前所未有的发展机遇，也面临着不同以往的严峻挑战，各种政治和社会问题处于易发多发期。一方面，市场经济体制的建立必然触动原有的利益格局，社会上不同利益主体随之出现，利益多元化格局逐步形成，不同利益群体之间的矛盾大量出现；另一方面，不同的利益群体和利益诉求必然带来比以往更为强烈的权利意识，这种权利意识又将催生出更为明确的政治诉求。在社会结构迅速变化、社会矛盾日益增多的转型期，发展社会主义民主政治必须回应现代化进程中出现的各种问题，通过健全民主制度、丰富民主形式，进一步扩大公民有序的政治参与，从而维护和实现人民群众的根本利益。2002年，党的十六大报告在阐述全面建设小康社会的奋斗目标时，提出了“社会更加和谐”的要求。2004年，党的十六届四中全会审议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，首次完整提出“构建社会主义和谐社会”这一概念，并将其正式列为全面提高党的执政能力的五大能力之一。2005年，在省部级主要领导干部提高社会主义和谐社会能力专题研讨班上，胡锦涛对社会主义和谐社会的基本特征做了深刻阐述，民主法治位列六大基本特征之首，其内涵为“社会主义民主得到充分发扬，依法治国基本方略得到切实落实，各方面积极因素得到广泛调动”。2006年，党的十六届六中全会在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，将社会主义和谐社会的六个基本特征即民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处，概括为构建社会主义和谐社会的总要求。

正如胡锦涛所指出的，人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜，必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，同时要把制度建设摆在突出位置，充分发挥中国社会主义政治制度优越性。[63]继党的十五大将民族区域自治制度确立为中国必须长期坚持的一项基本政治制度后，党的十七大首次把基层群众自治制度纳入中国特色社会主义政治制度范畴，这无疑是我们党不断推进社会主义政治制度自我完善和发展的生动体现。至此，中国特色社会主义政治制度体系的基础框架逐步稳定下来，它包括了与人民民主专政国体相适应的人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。其中，人民代表大会制度是根本政治制度，其他三项制度均为基本政治制度。在加强人民民主制度建设上，胡锦涛强调，“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度，要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”[64]。就人民代表大会制度来说，这一阶段最主要的一项成就是取消城乡差别，实现“同票同权”。《中华人民共和国选举法》经过2010年修改，城乡每一人大代表所代表的人口数比例由1∶4改为1∶1，实现了城乡按相同人口比例选举人大代表。就中国共产党领导的多党合作和政治协商制度来说，2006年颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》是指导人民政协工作的纲领性文献。它第一次明确提出了人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商是中国社会主义民主的两种重要形式，强调发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。

发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，不仅是全面建设小康社会的重要目标，同时也是社会主义现代化建设的重要目标。它需要在发展中国特色社会主义进程中不断推进，除了加强人民民主制度建设外，还需要坚持以扩大党内民主带动人民民主。对此，党的十六大报告鲜明指出，党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用；党的十七大报告进一步提出，“以扩大党内民主带动人民民主”；党的十八大报告再次强调，“健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主”。在这一阶段，扩大党内民主采取的制度举措主要体现在：在坚持和尊重党员主体地位上，2004年《中国共产党党员权利保障条例》对党员的知情权、参与权、选择权和监督权等各项权利做了更加规范、完善的规定，对党员权利的保障措施也做了进一步完善。在改革和完善党内选举制度上，党的十六届四中全会强调“改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例”，党的十七大报告进一步提出要改进候选人提名制度和选举方式，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。在探索试行党代表任期制和提案制上，继党的十七大报告提出实行党代表大会代表任期制后，2008年制定了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，2009年《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出要建立各级党代表大会代表提案制度。在加强党内监督力度上，《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党巡视工作条例（试行）》《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》等一系列重要文件的出台，为实施党内监督提供了可靠的制度保障。[65]

回顾改革开放以来的民主发展史可知，中国先是恢复和巩固了原有民主制度的生机和活力，不断加强社会主义民主法制建设，形成了党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的中国特色社会主义政治发展道路，同时把民族区域自治制度、基层群众自治制度先后纳入中国的基本政治制度行列，人民当家作主的制度体系更加健全、更加完备，民主发展前景持续向好。