第一章 导言

第一节 选题的背景

作为现代社会最为重要的基本公民权利之一，基本公共文化服务均等化强调的是每个公民享用公共文化资源的权利公平，这种公民权利在联合国颁布的国际公约与各国宪法中得以公认：1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第二十七条规定“每个人都公平享有自由参与文化生活的权利”; 1966年联合国大会颁布的《经济、社会及文化权利国际公约》第十五条规定“每个公民都享有自由参与文化生活的权利”; 1989年联合国教科文组织出台的《世界文化发展十年实用指南（1988—1997）》提出要“促进公民经济、政治、文化权利的融合，提高对世界人类共同体的文化关怀”；我国《宪法》第四十七条规定“公民有进行文学艺术创作和其他文化活动的自由”。

显而易见，公民的基本文化权利需要得到应有的保障，不应受到城乡二元户籍制度、地区经济发展程度、社会利益阶层固化、性别种族歧视等现实条件的约束和影响，这种文化权利主要表现为：第一，每个公民都能够公平地参与公共文化活动、开展文化艺术创作，拥有均衡享用社会公共文化资源的权利；第二，每个公民都能够积极主动地参与文学、艺术等社会文化创造工作而获得精神文化的满足，拥有保护自身文学或艺术创作产生的精神利益的权利；第三，每个公民都能够拥有自由对政府提供的基本公共文化服务进行反馈的权利。众所周知，推动基本公共文化服务均等化，其根本目的在于保障全体社会成员最基本的文化权利，通过提供更多、更优质的公共文化产品，让社会成员均等分享到文化事业的发展成果，向人民群众弘扬优秀民族传统文化与中华民族精神，培养和提升公民的文化自觉和文化自信，使全体社会成员在公共文化事业的共建、共享、发展中拥有更多获得感。

推动基本公共文化服务均等化和标准化，是国家深化文化体制改革、加快文化事业发展过程中至关重要的环节。在新形势下，发展社会公共文化事业、保障人民基本文化权利，是弘扬社会主义核心价值观、建设社会主义文化强国的重要举措，同样也是深入贯彻科学发展观和以人为本执政理念的关键所在。党的十六大以来，党中央先后对基本公共文化服务均等化作出一系列重大部署，拉开了深化文化体制改革和文化繁荣发展的序幕：党的十六届五中全会通过的“十一五”规划建议提出，要实现基本公共文化服务均等化，推动社会主义文化繁荣发展；党的十七大报告提出，要保障人民群众最基本的公共文化权益，增加对公共文化事业的财政资金支持；党的十七届六中全会指出，要推进农村综合文化站和文化室建设、加强对城乡之间公共文化资源有效利用，积极推动“互联网+文化”工程建设；党的十八大报告指出要加大对老少边穷地区基本公共文化服务的扶持力度；党的十八届三中全会更是提出，要促进基本公共文化服务标准化和均等化；中共中央在2015年《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中提出，要构建具有中国特色的现代公共文化服务体系；2020年9月22日，习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上指出，发展文化事业是满足人民精神文化需求、保障人民文化权益的基本途径，要坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，着力提高公共文化服务水平，让人民享有更加充实、更为丰富、更高质量的精神文化生活。毋庸置疑，推动基本公共文化服务有效供给，是推动公共文化服务转型升级、加强精神文明建设的重要途径，对于推动社会和谐发展具有重要意义，自然也就成为理论研究需要解决的一个重大现实问题。

虽然自党的十六大以来国家对构建现代公共文化服务体系进行了重大部署，但时至今日尚未形成令人满意的制度安排：公共文化服务体系不健全，基础文化设施比较落后，公众文化活动相对贫乏，老少边穷地区公共文化产品供需矛盾仍然存在，社会文化事业领域基本公共文化服务长期缺乏有效供给，弱势群体的公共文化服务供给基本处于被忽视的状态。不可否认的是，保障公民最低层次，同生存和发展直接相关、满足无差别文化需求的基本公共文化服务体系尚未形成，主要的制约因素包括：

第一，在全面深化公共文化事业的改革进程中，原有由政府承担全体社会成员公共文化产品的保障性制度已被逐渐地打破，而促进社会公平与机会均等的基本公共文化服务供给体系尚未建立，基本公共文化服务供给出现过渡性的真空地带。

第二，地方政府为确保在中央政府以GDP为核心的政绩考核中获胜，会将财政资源竭尽可能地分配到经济建设领域，而忽略了对公共文化等社会民生领域的财政资源分配，不利于民众在共建共享发展中拥有更多的文化获得感。

第三，不同城乡、地区和阶层之间客观上存在着经济社会的发展失衡，各级地方政府在自然资源禀赋、税源规模和集中程度、城镇化发展程度方面也存在较大差异，决定了不同地方政府基本公共文化服务的供给数量和质量大不相同。

第四，由于省以下地方政府财政级次过多，不同级别地方政府在事权和财权上存在不匹配的现状，使得财政能力弱小的地方政府不能够提供基本的公共文化服务，社会民众的基本文化权益得不到应有的保障。

作为不同区域、城乡和社会阶层之间公共文化事业发展差距在现实中的反映，各级地方政府在基本公共文化服务的供给数量和质量上存在一定程度的差距。当这种差距超过一定的权限与范围时，势必将降低地方公共文化资源的配置效率，造成文化事业领域的效益损失。基于此，实现基本公共文化服务的均等化和标准化，必然承担着解决当前社会文化事业体制矛盾的重要使命。

近年来，人民群众的文化生活得到不断地改善，但不同区域、城乡、社会各阶层之间基本公共文化服务差距较大：由于专项扶持资金的缺失，基层政府的图书购置经费、历史文物保护和维护经费严重不足，难以保障公共文化设施的日常经营维护；农村公共文化事业单位普遍存在着人员配备不到位、专业人才稀少、业务水平普遍偏低、结构不合理，用于改善农村基础文化设施的经费投入十分匮乏，村镇文化阵地建设还不够完善、发展不够均衡；农民工、残障人士等弱势群体的文化活动相对贫乏。综上所述，由于基本公共文化服务在供给方面存在的诸多问题，广大人民群众无法分享到社会文化事业的发展成果，更不利于公共文化资源在全社会范围内的配置均衡。

为解决目前公共文化领域存在的体制性矛盾，国家将大量的财政资金投入现代公共文化体系的建设：2016年中央财政安排208.62亿元的财政资金用于保障基本公共文化服务的有效供给，其中将51.57亿元财政资金用于推动公共文化设施向广大人民群众免费开放，130.06亿元财政资金用于支持政府落实国家基本公共文化服务指导标准，3.14亿元财政资金用于老少边穷地区公共文化事业的人才队伍建设，23.85亿元用于扶持少数民族地区的公共文化事业发展。大量的财政资源配置有利于改善基本公共文化服务的供给现状，但值得我们深入思考的是：均衡的财政资源配置是否意味着实现真正意义上的基本公共文化服务均等化和标准化？无可非议的是，在单位供给成本的高低对地方政府基本公共文化服务的供给数量与质量将起着重要影响的情况下，基本公共文化服务均等化不应该仅仅局限在公共文化事业财政资源的配置均衡，而应该更多地关注全体社会成员享用公共文化资源的权利均等与机会公平。

一直以来，西方财政联邦体制强调财政均等化，侧重于个人能否获得相等的财政剩余，但对中国这样一个地区之间公共文化服务供给成本差距较大的国家，完全按照财政均等的制度框架来设计基本公共文化服务的供给机制是否合适？应该引起我们的重视。毋庸讳言的是，推进基本公共文化服务均等化，需要有一个具有中国特色的理论加以剖析，而非完全照搬西方国家的财政理论。以上几点说明，本书选择效果均等标准研究基本公共文化服务均等化问题，更能满足当前文化体制改革的现实需要，而对这一问题的研究，是在党的十八届五中全会提出注重机会公平、保障基本民生等“共享发展”理念和新一轮财税体制改革背景下进行的，其现实意义自然不言而喻。