导论 城乡时代大变革呼唤农村土地退出
一 问题的提出
当前，中国正在经历城乡时代大变革。一方面是大量农村人口持续向城镇迁移，另一方面是传统农业加快向现代农业转型。农村人口向城镇迁移要求财富的相应流动，现代农业发展则需要适度规模和稳定的土地使用权。由于土地的不可移动性，城镇化必然伴随着进城农民与农村土地的“人地分离”，并引起农村土地资源在剩余农村人口中的再配置。
考虑到农民需求和城镇化、农业现代化需要，2015年10月中共十八届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》要求，“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”。此后，中共中央、国务院对进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权依法自愿有偿转让做出了部署。比如，2016年、2017年和2018年中央“一号文件”多次提出，支持引导进城落户农民依法自愿有偿转让土地承包权、宅基地使用权；2016年国务院印发的《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》《全国农业现代化规划（2016-2020年）》两个文件分别要求，“要通过健全农村产权流转交易市场，逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制”“在有条件的地方稳妥推进进城落户农民土地承包权有偿退出试点”。
近年来，一些农村改革试验区开始试点探索进城落户农民的农村承包地、宅基地自愿有偿退出工作。农村土地退出成为农村改革的前沿热点领域。所谓农村土地退出，是指城镇化进程中农户让渡农村土地承包经营权、宅基地使用权等土地权利的一种自主选择行为。与农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”下的土地经营权出租[1]一般时间较短、稳定性较差且具有很强的可逆性不同，农村土地退出是更为充分且彻底的农村土地权利转移。
然而，现有农村土地退出，主要以保障农民土地财产权利、支持农业转移人口市民化为出发点，较少考虑农业转型和农村土地优化配置。再加上受“土地是农民的命根子”“农民不能失地”等固有观念的影响，社会各界对实施农村土地退出的必要性、重要性和紧迫性认识不足。
一些人认为，“土地是农民的命根子”，是农民的生存保障，因此政策安排应当避免“农民失地”，所以他们不赞成让农民退出土地。上述观点存在两个问题：一是在农民与农村土地配置方面，忽视了城镇化进程中农户分化这一社会现实，没能考虑“谁是农民”和不同类型农户的差别化土地需求；二是在农村土地的保障作用方面，仅笼统地强调要发挥农村土地的保障作用，没能进一步思考农村土地是否能够提供生存保障。
“谁是农民”？在城乡壁垒已经打破、户籍改革基本完成、农村人口“离农、进城”的大背景下，不是户籍在农村或拥有承包地的人就是农民。从国内外实践发展看，“农民”终将从身份概念转变成为一种职业概念，只有收入主要来自农业经营或者说“以农为业”者，才是农民。将收入完全来自非农领域、常年在城市工作和生活的人称为“农民”[2]，显然不合适。农户分化已经成为当前中国农村的一个突出现象（王春光等，2018），农户兼业甚至离农、进城情况普遍。分化形成的不同类型农户有差别化的土地需求。一些有志于发展现代农业的家庭农场、专业大户愿意支付一些费用，获得更多土地；也有一些“离农、进城”农户想要退出农村土地。
农村土地能够提供生存保障吗？习近平总书记在2013年中央农村工作会议上讲话时指出，“种粮比较效益越来越低，种一亩粮的收入还比不上打几天工”。再加上生活费用持续上涨，单靠几亩承包地，难以保障农民的基本生活。而且，不少进城“农民”[3]已经拥有城镇职工养老保险，他们可能也不再需要以农村土地作为保障。
土地不是农民的“命根子”，却是农业之基。多达41.05%的农户，农业收入占比不到家庭总收入的5%。[4]他们不关心土地产出、不在意农业收入，因此对土地惰耕，甚至弃耕撂荒。[5]然而，对耕地资源高度紧张[6]的中国农业来讲，应对“洋粮入市、国粮入库”的国际农产品竞争压力，提高土地产出率和农业经营效益，需要优化农村土地配置。农村土地制度安排，不能继续像以往那样强调农村土地对于农民的福利保障作用，在“按人均分”的基础上将使用权固化，而要注重现代农业发展的需要。全球化时代，超小规模的农业不具有国际竞争力。因此，“土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向”（习近平，2019）。
从农业农村发展方面看，如果农民“离农、进城”却不能退出农村土地，会造成“不在所有（absentee ownership）”（Schultz，1964），形成新时期的“不在地主（absentee landlord）”（费孝通，2007；郭熙保，2014）。“不在地主”收取的农地租金，实质是城镇对农村财富的掠夺（费孝通，2007）。在“城市像欧洲、农村像非洲”（习近平，2015）的隐喻下，继续从相对落后的农村地区汲取收入较低的农民的财富补贴城镇居民，既不符合国家的大政方针，也有失社会公平公正。不仅如此，Schultz（1964）在《改造传统农业》一书中已经详细论证，“不在所有”会造成农业经营效率损失。
理论上看，如果“离农、进城”农户有退出农村土地的意愿，却由于制度、市场等方面的原因难以退出，作为同一枚硬币的两面，也就意味着有志于现代农业、想扩大经营规模的农户难以获得合意规模和产权形式的土地，这会出现农地资源错配。资源错配或称资源的不当配置会造成效率损失。正如North和Thomas（1973）在《西方世界的兴起》一书中所指出的：“不能自由转让土地和牢牢限制劳动的移动明显地妨碍着资源的有效配置。有效率的农民不能随意获得更多的土地，无效率的农民不能随意处置他的某些土地，这种情况通常都会降低农业的总效率。”
然而遗憾的是，现有关于中国农村土地流转或称农村土地优化配置及其影响的实证研究，主要集中在土地经营权租赁（这会形成“不在地主”）方面，关于农村土地承包权退出的研究非常缺乏。不多的农村土地退出研究文献，也主要是考察农民的农村土地退出意愿及其影响因素，或分析农村改革试验区的农村土地退出案例，很少关注“退出不畅”或者说农地资源错配造成的农业效率损失。这导致社会各界对中国实施农村土地退出的重要性、紧迫性认识不足。
城镇化本质上是人口、土地、资金等资源要素在地理空间的整合与优化。引导“离农、进城”农民退出农村土地、优化农村土地配置，是很多国家在城镇化和农业转型过程中普遍面临的问题。比如，20世纪60年代以来，法国、日本曾采取了不少措施，甚至出台了专门的法律，推动“离农、进城”农户或者老年农民退出农村土地，同时支持青年农民获得更多土地，以此来促进农业规模经营和现代农业发展。近年来，中国也有越来越多的农村改革试验区开展农村土地退出试点，并取得了一些可复制、可推广的经验。不过，学界对当前农村土地退出试点改革经验的总结明显不够，而且也未能在集成现有改革经验的基础上，提出能够在更大范围内推行的改革方案。
总之，正如习近平总书记2016年4月在安徽小岗村主持召开的座谈会上指出，“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系”。如何配置和利用农村土地，不仅关系到农民福利，而且决定着农业发展。在城镇化进程中，从农村人口迁移和农业转型发展的角度，重新审视农民、土地、农业的关系，论证为“离农、进城”农户提供农村土地退出通道、优化农村土地配置的重要性和紧迫性，总结改革试验区的创新做法和国外经验，进而提出加快农村土地和农业农村人口优化配置的政策建议与实施方案，无疑有重要理论价值和现实意义。
二 研究目标及内容
（一）研究目标
本书的研究目标主要有三个。
一是让社会各界更好地认识到，分化形成的不同类型农户有差别化的土地需求，农村土地政策应当分层分类看待农民群体，摒弃“农民不能失地”的传统观念，为“离农、进城”农民提供自愿有偿退出农村土地的制度通道，是提高农村土地利用效率、保障农民财产权利的内在要求。
二是厘清“离农、进城”农户低效率利用甚至撂荒（闲置）农村土地的实际状况，测算农村土地“退出不畅”对“粮食增产”“农民增收”的负面影响，促使政界、学界对城乡时代大变革中的农民、土地、农业关系进行再思考，进而推动农村土地制度的政策目标，从强调农民福利向重点关注农业发展转变。
三是基于农民需求和农业发展需要，结合国内农村土地退出的创新实践和国际转型期优化农村土地配置的经验，提出一个打通有利于农民进城和农业转型的“人地”资源优化配置政策建议与改革方案，加快实现“人尽其才、地尽其利”，以提高农业经营效率、农业经营者收入和农产品国际竞争力，保障国家粮食安全。
图1 全书逻辑框架
（二）研究内容
为了完成上述研究目标，本书坚持理论研究和经验研究相统一、实证分析与规范分析相结合的原则和思路，主要从以下三个方面展开研究。
首先，在理论分析城镇化进程中农户分化、农业转型导致农民有差别化的农村土地需求的基础上，探究一些农户“离农、进城、退地”而另一些农民则想扩大农业经营规模的驱动力，进而厘清当前农村承包地、宅基地制度的改革进展与面临的挑战，以及农业农村改革发展面临的一些障碍，亦即本书第一篇。
其次，基于大样本农户一手调查数据，考察农民的农村承包地、宅基地退出意愿，并分析农村土地退出意愿的影响因素，进而测算农村土地“退出不畅”对“粮食增产”“农民增收”的影响，并对当前的土地制度安排能否促进“离农、退地”以避免产生新时期“不在地主”进行思考，上述内容构成本书第二篇。
最后，总结了中国农村改革试验区农村承包地、宅基地退出的创新探索，以及法国、日本在农业转型期推动农村土地优化配置的经验做法，亦即本书第三篇。
在上述研究内容的基础上，本书得出结论“农村土地再配置促进农民进城、农业增效”，提出了调整农村土地政策目标、消除农村土地“供求错配、空间错位”、实现“人尽其才、地尽其利”的政策建议和一个政府主导下的以“收储—整理—转让”为核心特征的农村土地退出实施方案。
三 方法与数据资料
（一）研究方法
本书主要采用三种研究方法。
一是使用文献分析和数理分析法。一方面从理论上论证城镇化进程中为什么需要允许部分农民退出农村土地，如何才能实现农村土地的优化配置；另一方面从实践上分析中国农村土地制度改革进展及存在的问题，以及农业农村转型发展面临的阶段挑战。
二是利用统计分析和计量分析法。一方面基于黄淮海农区大样本农户一手调查数据，使用MvProbit、BiProbit或Logistic模型，考察农民的农村承包地、宅基地退出意愿及其影响因素；另一方面，以粮食（小麦）亩均产量、农地亩均收益为被解释变量，以农民从承包地退出（进入）意愿作为关键解释变量，选择合适的工具变量（Instrumental Variable，IV）后采用处理效应模型（Treatment Effect Model，TEM）、内生转换回归（Endogenous Switching Regression，ESR）模型及加权最小二乘法（Weighted Least Squares，WLS），测度承包地“退出不畅”或说农地资源错配造成的“粮食增产”“农民增收”损失。
三是采用多案例分析法。剖析国内农村改革试验区开展农村承包地、宅基地退出的创新实践，以及法国、日本等国在农业转型期优化农村土地配置的经验做法，论证农村土地退出的现实可行性，为推进农村土地退出、改革农村土地制度提供决策支持。
（二）数据说明
因农村土地退出是一个前沿热点领域，已有的中国家庭追踪调查（CFPS）、中国居民收入调查数据库（CHIPS）、中国劳动力动态调查（CLDS）、全国农村固定观察点等大样本数据库相关指标很少，所以本书使用的数据，主要是笔者组织实施的三次农户问卷调查获得的一手数据。
第一次是2014年7～9月在河北、山东、河南3省9县（市、区）开展的农户问卷调查（简称2014冀鲁豫三省农户调查）。之所以在上述区域开展此次农户调查，是考虑到农作模式的相似性、数据获取的经济性和便利性。具体来看，此次调查区域为：河北省清河县、南宫县、巨鹿县，河南省的新密市、沁阳市、正阳县和山东省菏泽市牡丹区、郓城县、鄄城县。
样本主要分布在冀南、豫北和鲁西南三个地区，农作模式基本相同，都是一年两熟，一般是冬小麦和夏玉米轮作。几乎所有农户都种植冬小麦，个别农户会在小麦收获后种植大豆、棉花、蔬菜等。在确定县（市、区）之后，为了得到更具说服力的调查数据，课题组采取二阶段抽样方法，首先是在每个指定县（市、区）抽取5个村庄，然后根据村庄规模，每个村庄随机选择15～20个农户作为调查样本。选择农户样本后，由调查员入户完成调查问卷。
调查员主要由中国人民大学、华南农业大学四位参加问卷设计、预调研的农业经济学博士生和硕士生担任，河南农业大学经济管理学院的一些本科生参与了河南的调查。调查不仅考察农地经营和农业生产情况、不同方式下受访者的农村承包地退出意愿，还询问了农户的家庭特征、土地禀赋以及家庭成员非农就业情况。调查时，调查员主要询问户主或家里的主事人。本次调查共得到有效问卷779份，其中，由中国人民大学和华南农业大学四位农业经济学研究生完成的样本为620份。
第二次是2018年1～3月春节前后、农民工返乡期间在黄淮海农区6省（市）20县（市、区）开展的农户问卷调查（简称2018年黄淮海农区农户调查）。考虑到大部分农民尤其是青年农民进城务工很少在村，为减少抽样偏差，本次调查特意选择春节前后、年轻农民返乡期间。黄淮海农区是中国九个农区中最大的一个，也是全国人地关系最紧张的地区之一，包括山东、天津、北京全部，河南、河北大部和江苏、安徽北部。黄淮海农区是全国小麦主产区，小麦产量占全国小麦总产量的一半以上。黄淮海农区大部分地区的农作物一年两熟，农作模式主要是小麦、玉米轮作，一般在5月底收获小麦，10月初收获玉米。区域南部一些地方是小麦、稻谷轮作。近年来随着农业种植结构调整，黄淮海农区不少农户调减粮食作物种植面积，将农地用于蔬菜、果品及其他经济作物种植。
针对2014年冀鲁豫三省农户调查主要基于“方便抽样”原则，导致样本县（市、区）分布较为集中，再加上样本量较少，可能存在代表性不够、说服力不强等问题，2018年黄淮海农区农户调查，在国家社会科学基金重点项目“城镇化进程中农户土地退出及其实现机制研究（批准号：16AJY012）”的资助下，采取了两阶段随机抽样方式。
首先，在黄淮海农区318个县（市、区）中随机抽取20个，并对其中3个进行调整以平衡样本的空间分布，最终样本县（市、区）山东、河南、河北各5个，安徽、江苏各2个，天津1个。具体省（市）、县（市、区）如下：江苏的邳州市、沭阳县；山东的平度县、东平县、鄄城县、成武县、莒南县；河南的建安区、襄城县、太康县、内黄县、温县；河北的肥乡县、隆尧县、迁西县、黄骅市、清苑区；安徽的利辛县、阜南县；天津的宁河区。
其次，在每个样本县（市、区）随机抽取2个乡镇、每个乡镇2个村、每个村选择15户左右的农户。调查由接受培训后的10位调查员入户与户主或家里的主事人一对一访谈完成。由于农村土地退出是农户层面的决策，因此访谈时鼓励其他家庭成员就某些农户层面的问题进行补充和参与讨论。但是，非受访家庭的成员不得在场，以免干扰受访人或其家庭的农村土地退出意愿等，造成样本污染。除笔者本人外，调查员主要是来自中国农业大学经济管理学院、人文与发展学院的农业经济管理或农村发展专业的博士生、硕士生。本次调查共得到1026份有效问卷。本书实证部分主要使用这次调查获得的农户数据。
第三次是2019年7～8月在江苏、山东、安徽3省15县（市、区）开展的农户问卷调查（简称2019苏鲁皖三省农户调查）。这次调查是对2018年农户调查的补充，目的主要有两个。一是增加有闲置宅基地的农户样本。虽然2018年黄淮海农区农户调查，区分了农户家里是否有闲置宅基地（2014年冀鲁豫三省农户调查没有区分农户家里是否有闲置宅基地，对农民宅基地退出意愿的考察过于笼统），但是只得到了164户家里有闲置宅基地的农户样本，样本量偏少。二是增加关于农户耕地撂荒的信息。2018年黄淮海农区调查主要是在平原地区，抛荒较少。这两年山区、丘陵地带的撂荒现象开始增多，并有向平原地区蔓延的趋势。撂荒是农民农村承包地退出意愿的行动表达。农村土地退出研究需要关注土地撂荒现象。
本次调查采取了与2018年调查相似的方式，调查员主要由中国人民大学农业与农村发展学院、南京林业大学经济管理学院农业经济管理专业的博士生、硕士生担任。具体样本县（市、区）如下：江苏省的洪泽区、阜宁县、邳州市和泰兴市；山东省的莘县、莒南县、无棣县、临朐县、滕州市和牡丹区；安徽省的金安区、临泉县、埇桥区、祁门县和凤阳县。本次调查共得到935份有效问卷。
（三）资料来源
除了需要大样本农户调查数据，用来分析农民的土地退出意愿和测算“退出不畅”造成的损失外，本书还总结了多个农村改革试验区农村土地退出的创新探索和法国、日本推动农村土地优化利用的经验做法。
国内农村改革试验区农村承包地、宅基地退出试点的相关材料，绝大部分是笔者本人近几年实地调查获得的。自2016年以来，笔者一直担任全国农村改革试验区评估验收专家，因评估验收工作的需要，与承担农村承包地、宅基地退出改革试点任务的试验区有密切的工作联系和良好的信任关系，故在获取农村土地退出案例材料时，获得了相关农村改革试验区的支持。另外，设在农业农村部的全国农村改革试验区办公室也向笔者提供了一些地方实施农村土地退出改革的经验材料。
法国转型期农村土地“收买—整理—转卖”的相关材料，是笔者根据公开出版的有关文献和英文网站资料整理所得。日本转型期政府管控下“进退联动”实现农村土地优化利用的相关材料，是笔者根据中国社会科学院农村发展研究所曹斌副研究员翻译提供的日文文献和日本农林水产省官方数据，加工整理所得。
此外的各种相关资料，书中注明了来源出处，这里不再一一说明。
[1] 按照中国现有的政策，对于农村宅基地来讲，则是所有权、资格权、使用权的“三权分置”。为方便论述，以下内容主要考虑农村承包地。
[2] 农业农村部《中国农村经营管理统计年报（2018年）》的数据显示，2018年，有7.9%的农户，拥有承包地却未经营农业。我们2018年对黄淮海农区1026户农户的调查发现，10.74%的农户完全没有农业收入。
[3] 二轮承包以来的20余年间，大量农村人口迁移至城市成为市民。但是在“增人不增地、减人不减地”的政策安排下，他们依旧拥有农村承包地，因而仍然是一些人认为的“农民”。
[4] 全国农村固定观察点对全国31个省份2万余农户的跟踪调查数据显示，2016年，农业收入占比不到5%的农户（实际是离农户）比例已经高达41.05%。
[5] 我们的调查和权威媒体报道都表明，由于务农比较效益低，当前耕地撂荒现象多发，并有从山区、丘陵地带向平原蔓延的趋势。
[6] 根据世界银行的数据，2015年，中国的人均耕地面积只有0.087公顷，在全球190余个国家中排名129位，虽然高于日本（0.033公顷）、韩国（0.029公顷），却远低于世界平均水平（0.194公顷）。再加上由于农村人口数量仍然庞大，中国农业劳动力人均耕地面积只有0.775公顷，不仅远低于人均耕地较多的欧美国家，还明显低于人均耕地更少的日本（1.743公顷）和韩国（1.029公顷）。