二 改革开放前国营企业内部管理沿革

新中国成立后，在国营企业发展方面，除了管理权限在中央和地方、国家和企业之间不断进行调整之外，在国营企业内部的管理组织方面也有不少探索。先后试验和应用过“工厂管理委员会”（类似“一长制”的工人参与管理的制度）、“一长制”（厂长经理负责制，厂长经理有最终决定权）、“党委领导下的厂长负责制”（党委有最终决定权）和“两参一改三结合”等机制。其中代表性的企业经验有“国营庆华工具厂经验”“鞍山钢铁公司经验”（鞍钢宪法）和“大庆式企业”等。

（一）早期工厂管理委员会制度的试行

1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，“在国家经营的企业中，目前时期应实行工人参加生产管理的制度，即建立在厂长领导之下的工厂管理委员会制度”。[18]1950年2月6日《人民日报》就“二七”纪念日发表《学会管理企业》社论，同年2月12日中共中央向各地党委、各企业管理部门及全国性工会组织发出指示，号召各地各公营企业把社论作为管理企业、提高生产的指导方针。[19]社论指出，在一切国营公营的工厂企业中，必须坚决地改变过去旧的官僚主义的管理制度，实行管理民主化，建立工厂管理委员会，吸收工人参加生产管理。一切国营公营工厂企业的行政管理者、党的工作者和工会工作者，必须明白：工厂管理委员会是工厂企业中以厂长为首的统一领导机关。厂内的一切重大问题，都提到工厂管理委员会上讨论，只有真正吸收工人参加生产管理，才能使工人亲身感到自己是企业的主人，从而激发出对生产的积极性和创造性。那时国营公营工厂企业中还有职工代表会议，社论强调它应该是与工厂管理委员会相辅而行的，是传达领导者意图和吸收群众意见的组织。

在《中国人民政治协商会议共同纲领》颁布之前，1948年8月中国共产党在于哈尔滨召开的第六次全国劳动大会上通过的《关于中国职工运动当前任务的决议》要求在国营企业中“为了实行管理民主化，需要建立统一领导的管理委员会，管理委员会在上级国家企业机关领导之下为单位中的统一领导机关，由经理或厂长任主席，讨论并决定有关单位管理中的各种问题”[20]。华北局为落实上述决议于1949年8月10日制定了《关于在国营、公营工厂企业中建立工厂管理委员会与工厂职工代表会议的实施条例草案》这一较为详细的文件。工厂管理委员会机制的最终决定权在管委会，虽然厂长为管委会主席，管委会的决定以厂长命令颁布实施，但执行的是集体领导制度，厂长如果认为管委会决议与上级决定不符可以拒绝执行并报告上级。工厂管理委员会虽然在制度形式上实现了民主管理，但由于职权划分比较模糊，主导权实际上一般是在厂长手里，这和名义上最高行政权在管委会的安排产生冲突。另外，这个体制中没有强调党组织的作用，这和新中国成立前后几年企业中党组织要么还没有公开化，要么还没有成熟有关。随着全国解放形势的发展，国营公营企业中的党组织很快健全起来，党组织在企业中的功能定位也逐渐成为一个亟待解决的问题。东北局和华北局对这个问题的不同处理和试验，分别将“工厂管理委员会制度”发展为“一长制”和“党委领导下的厂长负责制”。

（二）“一长制”的推行和废弃

“一长制”即行政领导负责制，厂长或经理对企业事务有最终决定权。“一长制”来源于苏联，中共在苏区和陕北曾结合苏联“一长制”在根据地公营企业中试行过“三人团”制度和“一元化”制度。“三人团”管理制度是刘少奇等人在中央苏区提出的公营企业管理办法：厂长对全厂的行政和生产负有绝对的责任和权力，同时，为了加强民主管理，企业生产中的各项重大问题必须经过“三人团”（厂长、党支部书记、工会主席）会议讨论，意见不一致时，厂长有最后决定权。[21]在延安时期，为了克服管理上的多头分散，强调公营工厂的管理要贯彻一元化的方针：在工厂内部，厂长代表政府，集中管理工厂内部的一切，党的支部和工会工作要围绕完成工厂的生产任务，配合厂长的工作。[22]

东北地区解放后，苏联的影响力增加，特别是在经济管理方面，新生的政权借鉴了苏联以厂长为中心管理企业的经验以便尽快使新接收的国营企业恢复生产。新中国成立后，《中国人民政治协商会议共同纲领》规定在国营企业里实行厂长领导下的工厂管理委员会制度。这个时期，由于各地解放的时间有早有晚，各地民主化改革进程不同，各地党组织在企业里的健全程度不同，各地公营企业的历史渊源不同。因此，中共中央允许各地探索公营企业管理经验，由此在各地形成了侧重点不同的国营企业管理模式，主要是以东北地区为代表的强调以行政为主、厂长有最后决定权的厂长负责制即“一长制”和以华北地区为代表的强调以党委为主、党委有最后决定权、厂长执行党委决定的“党委领导下的厂长负责制”。1949～1952年国民经济恢复时期，这两种主要国营企业管理模式同时试行。“一五”期间，国家有计划地重点发展苏联援建的156个重工业大项目，而计划经济和现代工业要求统一领导和指挥，因此专人负责而不是集体负责成为首选。当时的国际环境和意识形态也驱动中共领导层一切向苏联学习。加之，“党委领导下的厂长负责制”在试行中出现了多头领导、无人负责、工作秩序混乱、推诿、扯皮现象。因此，苏联的以厂长为核心的“一长制”这一国营企业管理制度得到了更多方面的支持。1954年5月28日中共中央批转华北局《关于在国营厂矿企业中实行厂长负责制的决定》标志着厂长负责制在全国的推行[23]，“党委领导下的厂长负责制”不被提倡。但到“一五”后期，随着“一长制”的全面铺开，其自身的缺陷也显露出来，容易产生官僚主义、忽视民主管理，弱化了党对国营企业的控制。加之1955年对“高饶事件”的定性和1956年苏共二十大秘密报告对斯大林个人崇拜的批判，“一长制”在1956年被终结。[24]

（三）党委领导下的厂长负责制

在中央苏区的公营企业管理中曾经实行“三人团”制度，“三人团”发挥着党支部和工会的作用，新中国成立后的三年国民经济恢复时期的工厂管理委员会制度虽然强调了民主管理，但对党组织在国营企业中的作用没有明确规定，中共中央允许国营企业领导体制在全国呈现多样化。[25]在华北地区，华北局认为当时从旧政权所接收的公营企业的厂长大多是旧人员，在政治上不能保证贯彻党的方针路线和解决党政工团统一问题，而负责接收的军代表大多不具备技术和企业管理能力，因此实行“党委领导下的厂长负责制”是比较符合实际的选择，既能发挥党委集体智慧，贯彻党的方针，领导企业民主管理，又能发挥所接收企业原来主要行政人员厂长和技术人员、工程师的作用。“党委领导下的厂长负责制”以“党委为核心实行统一领导。党政工团各上级所指示的方针任务，及其在工矿企业中的具体实施方案和计划，一律经过工矿企业中的党委讨论通过，作出决定，分工进行。属于生产管理和行政业务方面，可由厂长在执行中负完全责任，遇紧急事件发生时，厂长可先处理，然后报告党委会。一切重要事项最后决定于党委。厂长对同级党委负责”。[26]

1956年，毛泽东在听取众多部委汇报之后，发表了《论十大关系》，对新中国成立以来中国社会主义建设各个方面进行了经验总结，提出了处理十个方面重大关系的原则方针。对“一五”期间一切学习苏联经验的弊端进行了反思，结论是苏联的“一长制”不适合中国国情，不如“党委领导下的厂长负责制”好。在1956年9月的中共八大会议上刘少奇和邓小平代表中央对国营企业的管理制度做了发言。刘少奇在《在中国共产党第八次全国代表大会上的政治报告》中说，“在企业中，应当建立以党为核心的集体领导和个人负责相结合的领导制度。凡是重大的问题都应当经过集体讨论和共同决定，凡是日常的工作都应当有专人分工负责”。[27]邓小平在《关于修改党的章程的报告》中说“根据最近几年的经验，中央已经决定在一切企业中同样实行党委集体领导的制度，也就是党委集体领导下的厂长负责制或经理负责制”。[28]自此，“党委领导下的厂长负责制”成为中国国营企业之后20年的基本领导体制。

（四）改革开放前国营企业创造的典型管理经验

1.以国营庆华工具厂为代表的“三华经验”

“三华”是指20世纪50年代黑龙江省三个名字中都带有“华”字的国营兵工厂，分别为位于黑河地区北安市的国营庆华工具厂[29]，位于齐齐哈尔的国营建华机械厂[30]和国营华安机械厂[31]。“三华经验”是指由庆华工具厂带头创立、另两个工厂丰富完善的“两参一改”（干部参加劳动、工人参加管理、改革不合理的规章制度）经验，后来被纳入“鞍钢宪法”之中。

1957年5月10日中共中央发出《中共中央关于各级领导人员参加体力劳动的指示》，提出“领导者参加生产劳动，同群众打成一片，有利于及时地、具体地发现和处理问题，有利于改进领导工作，从而可以比较容易地避免和克服官僚主义、宗派主义、主观主义的许多错误，并且有利于改变社会上所存在的那种轻视体力劳动的观念”。[32]庆华工具厂为贯彻上述指示，当月便规定了工厂干部每周参加半天劳动的制度。但由于对干部参加劳动是为了更好地领导生产这一点认识不明确，起初干部只是参加打扫环境卫生、修修路、运料等辅助劳动，一周半日劳动的制度并没有坚持下去。到1958年3月，随着整风运动的深入，该厂重新实施了科室和车间干部每天半日劳动、半日工作，厂级主要领导干部每周参加一天劳动的制度。在领导干部提高观念认识、以身作则的带领下，干部参加劳动有效地克服了工作中的官僚主义和主观主义，及时发现和解决了生产中的实际问题，推动了生产，转变了过去单靠开会解决问题的现象。密切了干部与群众的关系，过去工人说干部“溜溜达达，走马观花，解决问题，只靠嘴巴”，现在干部参加劳动后，工人什么话都愿意和干部谈，而干部说的话工人也愿意听。

同年5月，为了贯彻中央关于充分发挥工人阶级在国家政治经济生活中的积极作用、全心全意依靠工人阶级发展生产、扩大职工群众参加企业管理的权力等要求[33]，齐齐哈尔国营建华机械厂广大干部职工进行积极探索，提出了“人人有事干，事事有人管”的想法，把班组日常管理工作分配给工人来做，形成了工人参加管理的基础。此后上述两厂互相借鉴学习，庆华工具厂参照建华机械厂的经验，也把工人过去间接参加全厂性的管理工作发展到实行工人直接参加生产小组管理的办法，按生产小组实行工人分工负责制度，把小组的生产、技术、经济等工作全面地直接管理起来。两家工厂在探索干部参加劳动和工人参加管理的实践中又发现了原有的一些规章制度不适应现在管理需要的情况，就进行了相应的改革，形成了“两参一改”的实践基础。国营华安机械厂在学习上述两厂创造的“两参一改”经验中对其进行了丰富和拓展。

1958年4月9日，中共黑龙江省委总结了以庆华工具厂为代表的这几个国营企业的经验，并向中共中央提出了《黑龙江省委关于工业企业干部参加劳动，工人参加管理及实行业务改革的报告》[34]，中共中央4月18日向全国各地各单位批转了这个报告，认为“北安国营庆华工具厂的经验，是一项具有重大意义的创举，是……对于企业管理的一项重大改革和提高，是完全符合社会主义企业的管理原则的。这项经验应当在全国一切具有条件的工业企业中加以推行”[35]。

1960年7月9日，黑龙江省委向中共中央提交了《关于巩固发展“两参一改三结合”、全面提高企业管理水平向中央的报告》；10月4日，中共中央向全国发出《中共中央关于发展“两参一改三结合”制度提高企业管理工作的指示》。指示的精神是认为几年来各地在坚持党的领导、群众路线和政治挂帅与物质鼓励相结合的原则下建立的党委领导下的厂长负责制、职工代表大会制度和“两参一改三结合”等是一套新型的社会主义企业的领导制度和管理制度，是民主集中制在工业企业中的具体运用。[36]要求各地在学习黑龙江省庆华工具厂等国营企业经验的基础上继续发展和提高。

其中的“三结合”经验是长春第一汽车制造厂通过学习庆华工具厂“两参一改”经验在研制中国第一辆红旗牌高级轿车的过程中提出来的。[37]庆华工具厂在丰富和发展“两参一改”经验时又学习了长春第一汽车制造厂“三结合”企业管理经验，从而形成“两参一改三结合”。“三结合”是指领导干部、技术人员和工人在工作中的结合，“三结合”的思想和做法其实是中国共产党一贯的群众路线在企业中的运用。1958年7月1日，红旗牌高级轿车项目上马，计划1个月内完成。但在长春一汽当时的技术和装备条件下，按照正常的逻辑这是不可能完成的任务。在“大跃进”的形势下，全厂上下总动员，党委召开了有领导干部、技术人员和工人参加的“三结合”会，通过辩论，按部就班的技术路线被否决，组成了有工人群众参与设计的攻关突击队。经过1个月的奋力拼搏，第一辆红旗牌高级轿车样车被试制成功[38]。1958年12月5日，《人民日报》在第一版社论和第七版专栏介绍报道了长春第一汽车制造厂“两参一改三结合”经验。认为“三结合”和“两参一改”是相辅而行、互为表里、互相促进的。“三结合”是在长春一汽实行“两参一改”的条件下，随着群众运动更广泛深入地发展而发展起来的。“三结合”使过去存在的技术与生产、理论与实践脱节的状态，改变为密切结合的状态，在技术革命中起了重大的作用。广大技术人员从“三结合”中加强了同生产工人的联系，重视和吸取了群众的生产实践经验，从而有效地突破了许多设计人员的理论和实际不能密切结合的局限，而工人在长期生产劳动实践中积累的大量宝贵经验则由于有了技术人员的帮助而得到总结和提高，实现技术革新。

2.鞍山钢铁公司的“鞍钢宪法”

鞍山钢铁公司是新中国当时最大的国营企业，职工有10万人，全套设备和管理都是从苏联引进的。绝大多数人认为这个企业是最现代化的了，技术已经是最好的了，不需要改进和革新。管理是按照苏联的一个权威性大钢铁厂马格尼托格尔斯克联合冶金工厂的“一长制”进行的，这是当时苏联盛行的企业管理制度。这个制度的特点是专家治厂，以行政为主[39]，强调物质刺激而不搞政治挂帅和群众运动，规章制度全面复杂，照章办事，不能随便创新、更改工艺技术。

1960年1月30日，中共中央对中共太原市委关于开展以机械化和半机械化为中心的技术革新和技术革命运动做出批示，要求中等以上城市的党委根据当地情况，迅速“有计划地对手工劳动为主的中小型企业改进设备，使费力的手工劳动实行半机械化或机械化，对于新建和改建的现代化大型企业也要在改善工艺、改进设备、改进生产线、改善领导组织、提高设备利用率等方面进行技术革新和技术革命”。[40]

“鞍钢宪法”就是在上述全国推进大型企业技术革新和技术革命运动及“大跃进”的背景下产生的。鞍钢职工热烈响应中共中央提出的技术革新和技术革命的号召，一个月内就提出了革新建议62.1万多件，实现了10万多项，突破生产关键技术1542个，出现生产自动线7条、联动线199条、流水线102条，机械化程度大为提高。[41]1960年3月11日，中共鞍山市委向辽宁省委和中共中央打报告，汇报了开展技术革新和技术革命的情况。由于鞍山钢铁公司是当时新中国最大的工业企业，一直没有发动群众参与管理和技术革新，毛泽东对这样一个代表性大企业发动群众大搞技术革新和技术革命非常重视和满意，这符合党坚持走群众路线的一贯做法，也符合藐视权威、不断革命的思想。因此，3月22日就做出批示，并且是一个近650字的长文批示。毛泽东在批示中把马格尼托格尔斯克联合冶金工厂的“一长制”称为“马钢宪法”，认为这种制度只信任少数人冷冷清清地去干，不敢发动群众。而鞍山钢铁公司在“大跃进”后开始想问题，开始相信群众，开始破除迷信，开始怀疑“一长制”，开始怀疑“马钢宪法”。现在通过发动群众大搞技术革新和技术革命，创造了一个“鞍钢宪法”。宣布“鞍钢宪法”在远东、在中国出现了。毛泽东在批示中并没有明确提出“鞍钢宪法”的内容是什么，根据批示中“过去他们认为这个企业是现代化的了，用不着再有所谓技术革命，更反对大搞群众运动，反对两参一改三结合的方针，反对政治挂帅，只信任少数人冷冷清清的去干，许多人主张一长制，反对党委领导下的厂长负责制”[42]这部分内容可以反向推论毛泽东所说的“鞍钢宪法”的主要内容有五项：技术革命、群众运动、政治挂帅、“两参一改三结合”、党委领导下的厂长负责制。在这里可以看到，“鞍钢宪法”里的五项内容都不是鞍钢新创的，它和当时其他国营企业一样是推广应用了其他企业已创造的经验[43]，特别是作为核心内容的“两参一改三结合”是庆华工具厂等国营企业首创的，只不过由于鞍钢的特殊地位，毛泽东和以后的宣传者都把这些做法归于鞍钢。

3.大庆油田的“大庆经验”

1959年9月，大庆油田被勘探发现，1960年初石油大军汇聚东北松嫩平原。在以“铁人”王进喜为代表的广大石油工人“宁可少活20年，拼命也要拿下大油田”的奋力拼搏下，1963年结束试验性开发，进入全面生产阶段。1964年2月5日，中共中央向全国发出通知，要求各行各业学习大庆油田的经验。通知上说“大庆油田的经验虽然有其特殊性，但是具有普遍意义。他们贯彻执行了党的社会主义建设总路线，坚持政治挂帅，坚持群众路线，系统地学习和运用解放军政治工作经验，把政治思想、革命干劲和科学管理紧密结合起来，把工作做活了，把事情做活了”。[44]1964年2月13日，毛泽东在春节座谈会上提出要学习石油部大庆油田的经验。1964年4月20日，《人民日报》以通栏标题“学习大庆经验，把革命干劲和科学精神结合起来”在第一、第二版发表《大庆精神大庆人》长文，报道了以王进喜为代表的大庆人用钢铁般的革命意志为祖国建设油田的感人事迹。从此，自力更生、艰苦奋斗的大庆精神成为各行各业学习的内容。1964年12月周恩来在三届全国人大一次会议上的政府工作报告中提出“各级机关和各级干部必须革命化，都要学习解放军、大庆、大寨的彻底革命精神和工作作风”。[45]但这时候还没有明确提出“工业学大庆”口号。1966年8月12日，在中共八届十一次全会公报中正式出现了“工业学大庆，农业学大寨，全国学人民解放军，加强政治思想工作”的说法。

大庆经验被概括为9条：社会主义的现代化企业，必须革命化（大庆是在极端困难的条件下发展的，必须发扬革命精神才能成功）；高度的革命精神和严格的科学精神相结合；群众运动，社会主义企业要高度依靠群众；认真做好基础工作，狠抓基层建设；领导干部亲临前线，一切为了生产；积极培养和大胆提拔年轻干部；“三老”“四严”“四个一样”的好作风；全面关心职工生活；认真学习人民解放军的政治工作。[46]从1964年中共中央掀起“工业学大庆”高潮，“文革”期间“工业学大庆”活动有过波动，到1977年4～5月召开全国工业学大庆会议，“工业学大庆”运动屡掀高潮。在这次会议上，有2126个企业被中共中央、国务院授予“全国大庆式企业”“全国先进企业”称号，并提出到1980年要把全国1/3的企业办成大庆式企业。到1979年3月，国务院继续以生产为中心，以企业管理为重点，深入开展“工业学大庆”活动，加快建设大庆式企业步伐。[47]

1981年12月18日中共中央〔1981〕47号文对改革开放后“工业学大庆”问题给出了一个明确的说法：同意国家经委党组《关于工业学大庆问题的报告》中对大庆的基本经验、“工业学大庆”运动、大庆式企业的分析和看法。大庆石油职工自力更生、艰苦创业的实践，大庆油田不断前进和发展的历史，大庆广大干部和群众创造的一套我国自己建设和管理现代化企业的经验，表明大庆不愧为我国工交战线的先进典型，大庆职工不愧为我国工人阶级的先进部分。过去在长期“左”的思想影响下，几乎把大庆的一切经验都和阶级斗争、路线斗争联系起来，去总结，去拔高，总结一次，拔高一次，直至把有些经验绝对化、模式化，在宣传和推广中出现了这样或那样的问题，这是由特定的历史条件造成的。在指出这些问题的同时，必须肯定大庆的许多宝贵经验，仍然有着重要的现实意义。大庆自力更生、艰苦创业的革命精神仍然应该继续提倡和发扬，以“铁人”王进喜同志为代表的大庆职工的好思想、好作风仍然应该学习和表彰。全国工交战线的领导干部和广大职工，都要从自己的实际情况出发，学习和发展包括大庆经验在内的一切先进典型的好经验，以改进领导作风，建设职工队伍，加强企业管理，推进“四化”建设。但从此和“农业学大寨”一样，不再运动式地进行“工业学大庆”活动，大庆的企业精神成为一个时代的象征。