第一章 导论

一 研究背景

生态效益的市场失灵，只有代表社会利益的政府来进行调控才可以解决（张春霞等，2010），因此政府要对造林项目进行补贴，才能确保森林资源的有效供给（Liu et al.，2009）。世界上许多国家的造林项目均建立了一定时期内的某种类型的补贴机制，有直接的方式，也有间接的方式（Whiteman，2003；Cossalter and Pye-Smith，2003）。例如，在拉丁美洲、大洋洲和亚洲的许多造林项目，造林成本（包括额外的土地津贴）、维护成本及其他成本的70%均由政府给予补贴（Brown，2000），而这些补贴无疑是造林面积迅速增长的重要推动力，特别地，对私有林进行补贴可以实现森林资源的可持续发展（陈念东，2008），这是政府鼓励造林所追求的最终目标之一。当前全球面临气候变化的挑战，发展森林碳汇已经成为各国缓解气候变化问题的重要实现途径（王小玲等，2013），而要实现碳吸存这种森林的外部性效益，补贴毫无疑问地成为必不可少的政策手段。实质上，补贴是政府为了有效地解决森林保护的外部性问题而提供的一种经济诱导或者激励措施（洪志生、张春霞，2007a），目的是兼顾农户利益与社会利益。要想较低成本地实现政府的政策目标，最佳的选择是以市场为导向的经济激励手段，这比行政命令控制手段成本更低（Povellato et al.，2007）。政府自上而下的政策推动，会导致项目实施过程中的信息不对称，这会导致基于庇古税的补偿手段并不是最优的选择，而要完善林业项目的运行模型，市场化方法就是一种具有创新意义的可靠途径（张海鹏、徐晋涛，2010；Xu et al.，2011）。但市场也会失灵，再加之政府失灵以及林业生产主体的短期逐利倾向，因而基于市场的管制手段也有其局限性，自愿环境协议正是基于这样的大背景应运而生，自愿环境协议结合经济激励措施的环境管制方法，已经成为当前环境保护领域最具前途的方法。考虑到并非所有造林活动都会产生经济利润，并且某些形式的造林过程，从经济学视角考察它们经常是不足够好的（Thorsen，1999），因此需要政府给予造林项目相应的财政补贴。关于森林生态效益补偿标准的研究，主要采用效益补偿法及成本补偿法（朱蕾、吕杰，2007）。但由于森林生态效益的价值评估在学界并未形成统一的测量标准及方法，所以社会边际收益测算就存在困难，而由于信息的不对称，私人的边际收益测算也存在难度，因此，基于森林生态效益的补偿法存在不足。虽说成本补偿法是将林木不同生长期的造林及再生产成本作为补偿标准，但由于其忽略了林种生态和经济价值的差异，因此该方法也存在局限性。加之政府在经济领域的深度介入和公众参与不足，更使中国的生态补偿面临特殊的外部环境（王金南等，2006），政府利用其权力来制定实现其政策目标的生态补偿标准，而对农户（或生态保护者）而言，这部分补贴有可能并非他们愿意接受的，这样就会对农户形成不当的激励，进而不利于生态保护项目的开展。因此，森林生态补偿标准确定不科学严重地影响我国的生态安全（杨利雅、张立岩，2010），而合理的林业补贴标准的制定成为亟待研究和解决的重要科学和政策问题。

国内学者对于生态补偿的研究主要集中于补偿标准的确定（星胜田等，2008；黄锡生、潘璟，2008；阮本清等，2008）：补偿标准过低就不能适应市场经济的发展，不能充分激发农户造林积极性，而标准制定过高，又容易导致财政资金的浪费；在制定补偿标准时不仅要考虑地区的经济发展水平及当地的生态质量，而且林分的类型及林分质量也是不可忽略的重要因素（李文华等，2006），因此生态补偿标准的测算是一个技术关键和难点（李育才，2009）。虽然到目前为止，许多学者采用不同的方法对生态补偿标准的确定进行了研究，并提出了相应的对策建议，但并未形成系统的补偿标准测算思路，更不用说运用实证数据进行分析，确定出具体的具有可操作性的补偿标准了。而在现实操作中，黄土高原地区两大主要生态补偿工程——退耕还林和生态公益林保护，只有前者牵涉造林，涉及两个流域——长江流域和黄河流域，一刀切的补偿标准不仅划分比较粗糙，而且缺乏足够的公平性。该补偿标准并未涉及林种的差异，而各个林种的造林成本及管护成本存在明显差异，因此，这样的补偿标准明显不科学。当前的造林补贴标准并不能完全补偿退耕还林产出的收益（曹超学、文冰，2009），因此退耕还林过程中不断出现复垦现象，这充分说明了补偿标准并不完全合理，并非像政策预期的那样，能形成足够的造林激励。黄土高原具有特殊的生态地位，属于中国典型的生态脆弱区域，其生态补偿标准制定不合理，会导致生态危机，进而威胁到整个中国的生态安全，因此研究该区域的生态补偿标准具有非常重要的意义。

另外，为了克服农户参与不足及政府介入太深而导致的生态补偿的低效率，除了考虑地域及林种的差异外，还需要在确定合理的造林补贴标准时，充分考虑造林项目利益相关者的利益，尤其是林农追求的经济利益，因为林农才是造林的主体。在中国，多数的补偿标准都是由政府制定的，政府制定政策、制度初期，在关于补偿标准的确定上并未充分听取农户的意愿，之后在补偿政策试点过程中，根据不断涌现的问题，才慢慢调整补贴标准，以调动农户投身生态建设的积极性，但是这样就会大大降低补贴的效率。为了提升补贴的效率和补贴的效果，本书将会引入自愿环境协议手段，在充分考虑受偿者及政府利益的前提下，确定合理可行的造林补贴标准。这也是本书的一个创新之处，即将当前环境管制中的自愿性方式引入我国森林生态补偿体系，从林农和政府激励相容的视角出发，来构建一种科学合理的造林补贴标准的确定方法，以期完善现有的森林生态补偿标准体系。基于此，本书先从政府角度出发，其愿意支付的最高限度即造林所形成的生态效益（本书主要指碳吸存效益）；然后从林农角度出发，政府给予的补贴标准要高于林农可以接受的标准（即通过机会成本法和受偿意愿法综合得出的造林补贴标准）；最后本书构建了基于自愿环境协议框架的政府-林农协商模型，来确定合理的造林补贴标准。根据以上研究思路，本书主要采用机会成本、受偿意愿、碳吸存效益内部化、自愿环境协议等方法，以黄土高原地区边际农地上的造林行为为研究对象[1]，展开对造林最优补贴标准的研究，旨在设计出一种考虑碳吸存效益的造林补贴标准测算方法。该方法不仅涉及区域及林种的差异，还充分考虑到林农的造林意愿及政府的效率目标。在实证分析中，以黄土高原地区造林项目为例，得到该地区造沙棘林的补贴标准，以期为国内的造林工程补贴制度的建立健全提供参考依据。