第四节 现代行政区划的体制转变：从市管县到省直管县

一 市管县体制的产生、发展与利弊分析

新中国成立以来，伴随行政区划的调整与行政建制的变革，地级建制一直在虚实之间变动。新中国成立以后，地级建制经历了初期的设置、“大跃进”的高潮、“文革”时的衰落以及改革开放后的再度兴起，最终形成市管县体制。

（一）市管县体制的产生与发展

1958年以前，仅有少数市领导县，如无锡市领导无锡县、徐州市领导铜山县、兰州市领导皋兰县。其他如北京、天津、旅大（今大连）、本溪、杭州、重庆、贵阳、昆明等市也曾实行过市领导县。此时的市领导县并没有形成“体制”，其主要目的是保证大城市的蔬菜、副食品供应。

从1958年的“大跃进”开始，我国市领导县的范围迅速扩大。1959年9月17日，全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县自治县的决定》，指出实行市管县体制是“为了适应我国社会主义建设事业的迅速发展，特别是去年以来工农业生产的大跃进和农村人民公社化，密切城市和农村的经济关系，促进工农业的相互支援，便利劳动力的调配”。这一文件以法律的形式肯定了市管县体制。到1960年底，全国共有48个市领导234个县（自治县），代管6个县级市。20世纪60年代初经济困难时期，市管县体制推进进入低潮期。1965年底仅剩25个市领导78个县、1个自治县。“文革”时期，市管县体制发展平缓，20世纪70年代后，市管县体制又逐渐复苏，至1980年底，全国共有53个市领导163个县（自治县）。

此时的行政区划，是在计划经济体制下地方分权的一种尝试。市领导县至少在一定区域内扩大了地方的权力空间，不过此时的市领导县仅仅是调节城乡经济、解决城市发展困难的权益性调整机制，并不是完整的一级行政区划。当然，此时的行署和专区的权限也越来越大，具有向实体行政层级转化的明显趋势。

大规模地推行市管县体制是20世纪80年代以后的事。1982年，中共中央、国务院《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》向全国发出了改革地区体制、实行市管县体制的指示，先在江苏试点，后在全国试行。伴随经济体制改革的深入发展，全国在1985年、1988年、1994年、2000年形成了市管县改革的数度高潮。到1994年底，除海南省外，内地各省、自治区、直辖市都试行了市管县体制，共有196个市领导了741个县、31个自治县和9个旗、2个特区，代管了240个县级市。到2005年，除了30个自治州、3个盟、17个地区之外，全国283个地级市领导了1546个县级政区，约占全国县级政区总数的76.91%，人口占总人口的80%以上，市管县体制已发展为我国主导性的地级行政建制。

（二）市管县体制的利弊分析

省份面积过大、人口过多、管理不便是市管县体制形成的客观原因，原有的地区管理体制不利于经济的区域性整合，具有明显的体制性治理缺陷，也为市管县体制的形成提供了体制性动力。因此，可以说在整个社会制度环境实现根本转型的背景下，市管县体制是我国经济社会发展到一定阶段，在市场经济体制改革的客观形势下产生的制度。

作为一种行政主导性的地市级政区管理体制，市管县体制符合我国城市化发展的要求。计划经济时代的城乡分割、行政配置方式不利于资源要素的凝聚和流动以及城乡协调发展，而市管县体制将城市和乡村划归城市统一领导，有利于打破城乡分割，实现城乡生产要素的合理配置，有利于城市工业向县域扩散，也有利于发挥城市对县域经济发展的重要支持作用。在当时的历史条件下，这种管理体制促进了行政管理体系与经济体系的协调均衡，有利于运用行政力量推动经济体制改革与组织经济活动，促进城乡统筹发展。

不过，伴随市场经济体制改革的深入和国家经济、社会的迅速发展，市管县体制在经济和行政方面也表露了明显的问题。首先，在经济方面，地级市主动辐射有限，对周边地区的带动作用不强，存在“小马拉大车”的问题。除了少数大城市和省会外，多数地级市不具备中心城市的实力和功能，对周边地区的辐射和带动能力不足，而且为了城市的发展，很多地级市更多的是从县级区域获取发展资源。此外，地级市往往以城市工作为中心，将更多的公共资源投到城市建设方面，而削弱了对农村社会发展的工作指导和资源投入，对县域农村社会发展的带动作用比较弱。其次，在行政方面，市领导县增加了管理层次，不利于政府机构的高效运转，而且行政机构、编制规模和财政支出也必然加大。最后，市县定位模糊，市县关系不合理，竞争加剧。我国《宪法》规定直辖市和较大的市可以领导县，但没有关于直辖市和较大的市可以领导县级市的规定。现实中存在很多因循行政命令造成的行政事实，这导致市县权力关系混杂。省级政府趋向于宏观管理，县级政府专注于微观管理，而地市级政府则混合了两级政府的权力，尤其是将县级政府权限收归己有，对县级政府管得过多，造成县域活力缺失。同时，市县发展相对独立，这样势必造成两者竞争加剧，影响县域经济的正常发展。

二 省直管县的发展过程、模式与借鉴

从中国行政区划的历史演变可以看出，处于中间层级的地方行政建制的稳定性较差。新中国成立以来的地级建制也表现了这样的特点，地级建制一直在存废、虚实之间徘徊，成为最不稳定的一级行政建制。随着我国经济的发展，尤其是县域经济的迅猛发展，县域突破体制性障碍的动力越来越明显，市管县体制的合理性和发展走向问题成为理论争论的焦点，并形成了两种截然不同的观点，即保留和取消。保留论者提出了“强市论”的改革观点，取消论者则提出了“省直管县”的改革建议。目前，中央政府显然采纳了后一种改革建议，并且开始进入改革实验阶段。

（一）省直管县的发展过程与不同模式

省直管县体制改革的目的非常明确，就是通过体制改革，减少行政层级，增强县级政府的经济社会管理权力和财政权力，推动县域经济的健康快速发展，以此解决县乡财政困难、农村社会发展缓慢等现实问题，并最终实现整体意义上的体制创新与治理创新。省直管县体制改革是一个逐步展开的变革过程，首先表现为强县扩权和财政直管。从1992年开始，在中央政府的支持下，浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点，对经济发展较快的县域进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。2002年，浙江省把地级市的313项经济管理权限下放至20个县级政区。随后，安徽、湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省份先后将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予了经济强县。

2005年6月，温家宝在全国农村税费改革试点工作会议上指出：“要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进‘省管县’的改革试点。”党的十六届五中全会提出要优化组织结构、减少行政层级，条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制。“十一五”规划提出要理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省直接对县管理的体制。《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》也要求有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制改革。截至2006年6月，全国实行财政省直管县的省份有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等。在省直管县体制改革的过程中，各省份依据各自的条件进行了相应的体制改革，形成了各种改革模式，如浙江模式、海南模式等，但并没有形成统一的可全面复制推广的经验或操作方案。

1.浙江模式

浙江省的县域经济比较发达，其省直管县体制改革更多的是县域经济社会发展的“倒逼”，因此浙江模式表现了诱致性制度变迁的特点，主要举措是财政省管县和强县扩权改革。

在财政省管县改革方面，从1992年开始，浙江省进行了多次财政体制改革与五次对经济强县（市）的扩权与放权。2003年，浙江省出台了《关于进一步完善地方财政体制的通知》，其主要做法有：第一，明确收支划分和收入分成，保证县级财政必要的财力基础。浙江省实行“省内分税制”，原则上，县（市）财政增收部分，20%上缴省财政，80%留归县（市）财政，少数欠发达地区还可适当照顾。第二，实行激励与约束相结合的财政政策。采取财政激励措施，依据财政增收状况和经济发展状况确定系数，发放省级补助，以此激发县（市）积极性。第三，建立规范的转移支付制度。

在强县扩权改革方面，浙江省先后六次扩大县（市）政府的经济社会管理权限。1992年，浙江省出台政策，对萧山、余杭等13个县（市）下放部分经济管理权限。1997年，浙江省对萧山、余杭下放审批管理权限12项。2002年，浙江省对绍兴、温岭等20个县级行政区下放313项经济社会管理权限。2006年，根据依法放权的原则，浙江省将金华市16项管理权限下放给义乌市，同时给予义乌市472项省级部门经济社会管理权限。2008年底，浙江启动第五轮扩权改革，义乌市在保留原有524项扩权事项的基础上，新增94项。2009年，浙江省向全省（除宁波外）所有县（市）一次性下放443项审批权，浙江几乎所有的县域得到了原属地级市的经济管理权限。

另外，在干部人事管理方面，浙江省一直实行的是县（市）委书记、县（市）长由省直接管理的干部管理制度。在扩大事权的基础上，浙江省在人事权方面也相应采取了提升试点县域党政班子“一把手”级别，使其享受副厅级待遇，其升降调配由省管理、市备案的政策。

2.海南模式

1988年4月，中共海南省委、省政府正式挂牌成立，并率先确立了省直管县体制，其主要特点可以归纳为“四个直接、一个履行、一个保障”。“四个直接”是指省委、省政府直接指导县（市）；县（市）领导班子由省委直接考核、任命和管理；县（市）财政与省财政直接发生关系，对县（市）的财政转移支付、专项支付、专项补贴都由省财政直接发放；所有县（市）委书记都是省委委员或候补委员，直接参与省委的重大决策。“一个履行”是指县（市）政府直接履行省辖市的行政职权。“一个保障”是指通过立法给予省直管县改革法制保障。

2008年，中共海南省委《关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》出台，具体改革措施主要有：第一，科学划分省与县（市）两级政府的职责。省级政府主要履行规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监管等职责。县（市）政府的职责主要是贯彻执行国家和省制定的政策法规，推动经济社会发展，以及提供公共服务等。按照“责权统一、重心下移、能放则放、依法合规、分步实施”的原则，海南省向县（市）下放197项权限，其中经济管理事权有166项，占下放事权总数的84.3%；涉及社会事务管理的事权有31项，占下放事权总数的15.7%。第二，理顺省与县（市）两级财政分配关系。县（市）财政与省财政直接发生关系，省财政对县（市）的财政转移支付、专项支付、专项补助、专项补贴等直接发放。行政性收费及罚没收入根据需要适当提高县（市）分成比例。完善现行均衡性转移支付体系，优化转移支付结构，逐步提高一般性转移支付规模和比例。第三，完善干部管理制度。海南省注重选好配强县（市）领导班子，海南省的县（市）一级领导班子都由省委直接考核、任命和管理，所有县（市）委书记都是省委委员或候补委员，直接参与省委重大决策。对于当前实行县（市）和省直有关部门双重管理的领导干部任免，除中央文件或国家法律明确规定必须由上级部门协管的以外，统一由县（市）党委按照干部管理权限自主决定。

3.重庆模式

重庆市是中国面积最大、人口最多、管辖区县最多的直辖市。重庆市的行政区划改革包括行政省直管县和扩权强县等内容。

在行政省直管县改革方面，重庆市进行了行政区划的精简工作，1995～2008年，经过撤并行政区划、取消地级市建制、撤区并乡建镇三次体制变革，对辖域19区21县全部实行直管，行政层级由原来的五级改为三级，实现了行政管理的扁平化。重庆市实施省直管县的过程是渐进的。首先是直管与代管，1998年撤销涪陵市、万县市和黔江地区，原涪陵市所辖4个县由重庆市直管；设立万州区，统辖3个开发区，代管6个县；设立黔江开发区，代管5个少数民族自治县。其次是全部直管。1999年，重庆市按照直辖市行政体制改革要求，实现了直接管理40个区县。最后是撤销区公所。2000年，重庆市将107个区公所全部撤销；2005年将万州区所辖的3个开发区全部撤销；2006年，将江津市、合川市、永川市、南川市撤市建区。2007年6月，国家正式批准重庆市成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。

在扩权强县改革方面，2006年，重庆市将92项行政权项赋予了万州等六大区域性中心城市政府或其有关部门。2007年初，重庆市出台《关于进一步实施区县扩权推进城乡统筹发展的决定》，将89项行政权项赋予了各区县人民政府或其有关部门。2007年12月，重庆市人民政府又将赋予万州等六区政府或其有关部门的83项行政权项赋予了全市其他区县人民政府或其有关部门，另外将33项行政权项赋予除主城九区以外的区县人民政府。

4.湖北模式

为了支持县域经济发展、推进乡镇综合配套改革、促进城乡公共服务均等化，2004年，湖北省启动了财政省直管县改革，对全省52个县（市）（不含恩施州所辖的8个县级行政区）进行财政体制改革，内容包括预算管理、转移支付与专项资金补助、财政结算、资金报解与调度、债务偿还等，以财政省直管县改革前一年省核定的县（市）体制补助或上解基数为基数，相应地调整省对县（市）的体制补助与税收返还等。省对县（市）的各项转移支付、专项补助资金直接分配下达直管县（市）。省财政直接确定直管县（市）的资金留解比例、预算执行中的资金调度，由省财政直接拨付到县（市），直管县（市）国库直接向中央、省报解库款。

湖北省前后设立了三批扩权试点。2003年，湖北省向天门、仙桃等首批20个县份下放发展计划、经济贸易、国土资源等12个方面239项经济社会事务管理权限。2005年，湖北省列出第二批扩权县份名单，共12个。2006年新增阳新县、谷城县、远安县等10个县份为第三批扩权县份，到2007年扩大到55个，全省仅恩施州下辖8个县份未进行扩权。

湖北省省直管县的党政正职由省委管理，四大班子成员和纪委副书记、法院院长、检察院检察长由省委委托省委组织部管理；其他副县级干部改为由直管县（市）管理，报省委组织部备案。

5.吉林模式

2005年，吉林省同时开始推进财政省直管县与扩权强县改革。在财政体制方面，吉林省以税种划分各级收入，以政府事权划分各级支出，将2004年县（市）对市的体制上解调整为县（市）对省的定额上解基数，相应减少市对省的定额上解基数。同时，吉林省规定财政基数核定、专项拨款、转移支付、财政结算、收入报解及预算、政府债务等方面由省直接核定到直管县（市），并制定了相关的配套措施。

2005年，吉林省对省内全部县（市）推行了扩权强县改革，依据国家法律取消和实际取消行政审批权限125项，占放权总数的14.5%；依法下放和实际下放行政审批权限540项，占放权总数的62.6%；依法部分下放行政审批权限197项，占放权总数的22.9%。

（二）差异化模式的总结与借鉴

通过对以上几个省份省直管县改革的主要内容进行分析，我们可以发现每一个省份的做法都不一样，这表明，省直管县改革存在差异性。不过从整体而言，几乎所有省直管县改革都主要侧重于财政体制、行政管理体制与干部管理体制三方面的改革。总体而言，省直管县的“三权直管”改革内容表现了如下特点。

第一，财政体制改革以“分”为主，表现为分比例、分税种、分职能。财政的省直管县，也就是实现省级财政和县级财政的直接对接，其核心改革思想是，重新划分省、市、县关于地方共享税的分享范围和比例，扩大县级财政的分成比例，加强对县级财政的管理和领导。

第二，行政管理体制改革以“放”为主，表现为分阶段放权、分区域放权、分职能放权。多数省份的做法是在放权时间上分阶段，在放权对象上由试点逐步普及，在放权内容上由少数特定的职权逐步丰富。省通过经济社会管理权限的下放，增强县（市）的自主性，使其按照县域发展的实际情况进行社会管理和发展经济。

第三，干部管理体制改革以“升”为主，表现为“高配”和“高管”。“高配”就是将试点县（市）委书记和其他正职干部由处级升为厅级。“高管”就是将县（市）的正职领导交由省委直接管理，其他县级领导委托省委组织部管理或原地级市委管理。

省直管县体制符合国家经济、政治和社会的发展要求，是行政体制改革的趋势和方向。显然，目前这些做法的直接效应就是增强了县级政府的独立性，使其能够拥有更广阔的行动空间和更自主的权限，这对激发县域经济活力有比较强的推动作用。不过同时也应该看到，行政授权是双向的权力分配过程，即在权力下放的同时，应该加强权力的控制与监督。单向授权可能带来消极后果，如产生县域区域性行政隔离，不利于区域协调和合作。因此，在省直管县的深入推进过程中，必须强化省级政府的权力控制与行政监督。通过权力下放增强县域独立性，通过权力控制与监督增强直管县（市）与原地级市以及周边地区的行政协作，以此实现独立性和协作性的均衡。

总体而言，目前仍然处于试点阶段的省直管县体制改革是对现行行政体制的适应性变革，并不是对现行行政体制的根本性变革，在此过程中必然存在诸多矛盾和问题，如与现行体制的融合发展问题、改革前后县级与市级政府之间的协调问题、省级政府的行政能力与管理幅度问题等，仍然需要更为深入的实践试验和理论探讨。