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SPECIAL REPORTS

第一章 地方行政区划的历史演变与内在逻辑

第一节 中国古代地方行政区划的历史演变

行政区划是古今中外所有国家政权建设与社会管理的重要方式，它是国家为了有效管理和控制所辖地域，按照地理、人口、历史、政治、经济或者军事的需要对领土进行划分并实现分级管理的行政活动。历史具有惯性，行政区划的演变也具有惯性，现代的行政区划往往包含历史的底色与特点。回顾并探讨古代中国行政区划的历史演变过程及其内在逻辑，能够为当代行政体制改革的现实需要提供可资借鉴的历史经验。

在原始社会，人们按照部落的组织形式进行生产和生活，没有形成整体意义上的国家，也没有相应的行政区划。到了奴隶社会，方国或者诸侯国之间也没有明确的分界线。封建社会时期，秦朝废分封、置郡县，郡县制开始取代分封制，成为全新的社会治理模式，郡县制实现了韩非子所言的“事在四方，要在中央，圣人执要，四方来效”的高度集权，既能够实现“大一统”的天下观，又能够达到有序管理土地与人口的目的。自此，郡县制成为国家进行行政区域划分与管理、实现社会稳定的体制“法宝”，被历朝历代统治者延续并丰富着，而中国整体意义上的行政区划也开始真正发挥了政治统治与社会管理的双重功能。

郡县制以县为体制基础，“县”通“悬”，主要指新开拓的疆土，其萌发于西周，产生于春秋，发展于战国，推广于秦朝，定制于西汉。“郡”设立之初主要是为了防卫，直接听命于国君，后因经济需要和便于管理，郡、县之间形成隶属关系，构成了中央集权的官僚治理体系。这一治理体系具有三个明显的特点：一是官吏由“世袭”变为“任命”；二是管理职能由“兵民合治”变为“军政分治”；三是财政税收由“税赋包干”变为“统一收支”。这一体制具有比分封制更明显的体制优势，因而后世开始以“县”为基础，进行行政区划设置。以“县”为基点，中国古代行政区划的发展过程可分为三个主要阶段：郡县制时期、州县制时期和省县制时期。郡县制从公元前221年秦统一全国到公元583年隋文帝改制，共历800余年；州县制从公元583年到公元1279年元灭宋，经历近700年；省县制从公元1279年到1911年清朝灭亡，共经历630多年。

一 郡县制时期

这一阶段主要经历了从郡县二级制向州郡县三级制的转化，其间分封制与郡县制一度并存。前221年，秦统一全国，建立了中国历史上第一个高度中央集权的帝国。《汉书·地理志》载，秦始皇“不立尺土之封，分天下为郡县”，彻底废除分封制，实行郡县制，“本秦京师为内史，分天下作三十六郡”，设郡守、郡尉、郡监等官职。关于秦郡的数量，有三种估计：36个、41个、48个。关于秦朝郡辖县数量，学界认为有1000个左右，不过具体的名称与分布并不详细，粗略平均估计，一个郡统辖20多个县。

两汉承袭秦制，在地方区划上也实行郡县两级制。不过，汉高祖刘邦吸取秦朝孤立而亡的教训，实行郡、国并存制。这种行政区划的“双轨制”是郡县制与分封制的混合体，汉初的郡名为中央统管，实为王国管辖，其中40多个郡归诸侯国管辖，仅15个郡由中央直管，后来七国之乱的事实证明了郡县制的正确性，郡县制最终得以确立。西汉末年，郡国总数为103个，统辖县级行政区1587个，平均每个郡国管理约15个县。东汉末年，州成为真正的行政单位。

魏晋南北朝时期以分裂混战为主要特征，地方的行政区划比较混乱，州郡县三级行政体制并不稳定，而且容易造成军阀割据与秩序混乱。这一时期州的数目变化比较大，三国时魏设13州，吴设4州，蜀有2州，到西晋前期有19个州，南北朝时期则变为220个州。州数增加必然导致统辖县数量减少，甚至出现两州合管一郡或者两郡共管一县的“双头州郡”现象。

总体而言，汉承秦制，基本实行郡县制，坚持二级制是中央统治者的愿望，但是汉朝与秦朝的不同之处在于，汉朝实行的是郡县制与分封制并存的“双轨制”，而且汉朝县级行政区的形式是多种多样的，除了县之外还有邑、道、侯国等行政单位。值得注意的是，州在两汉大部分时期主要以虚化的监察区的形式存在，并没有成为一级行政区划，到东汉末年，州由虚变实，表明行政区划开始演进到一个新的阶段。

二 州县制时期

这一阶段主要经历了从州县二级制向道州县三级制的转化。隋文帝改制是一次系统的改革，主要针对秦汉以来皇权与政权、中央机构的设置与职能安排、中央与地方责任边界等方面的矛盾进行改革。隋在中央设三省，即中书省、门下省与尚书省，其中中书省负责决策，门下省负责审议和监督，尚书省负责执行，其职能设置的实质就是决策、监督、执行“三权”分离，这与现代社会的行政分工几乎一致。按此制度设计，尚书省是最高行政机关，下设吏部、礼部、兵部、都官（后改为刑部）、度支（后改为户部）、工部作为办事机构。这种三省六部的制度设计极大地强化了中央集权，成为中国以后历代中央政权设置的固定制度。

隋朝在地方上的改革主要有：一是减少层级，裁并郡县。“罢天下诸郡”，废郡存州，以州领县，将州郡县三级改为州县二级，州长官为刺史，县长官为县令，负责地方行政管理。607年，隋炀帝改州为郡，承秦制，郡统县，置郡190个、县1255个，基本改变了南北朝滥置州、郡的乱局。二是改革人事，军民分治。首先改革南北朝以来的“自辟”（自选）制度，将地方官员的任免权全部收归中央，五品以上官员由皇帝下诏任命，六品以下官员由吏部任命。其次将军务从地方行政管理中剥离出来，另成体系，由中央军事统率机构直接管理，这样既加强了地方行政官员的专业性，又增强了中央的军事管辖权，结束了军政混杂的局面。三是仿汉朝的监察制度，设司隶大夫等监察官员，分别巡察各地，监督地方官员。隋文帝改制前后裁撤了2/3的地方行政机构，减少了近1/2的财政供养人口，改革力度之大可见一斑。隋朝的改革形成了比较完善的行政区划体系与行政管理体制。然而历史给人们开了一个很大的玩笑，制度创新常常伴随着巨大的政治风险，隋朝的锐意改革并没有换来千秋万代的统治，相反却如秦朝一样，二世而亡。

隋朝灭亡的原因不在政治体制，而在人治无道，因此，唐朝开国以后，主要承袭隋朝旧制，地方上依然设州（郡）、县两级。不过这种州与郡的层级设置有所反复，唐高祖改郡为州，唐玄宗又改州为郡，唐肃宗复改郡为州，至此，“郡”作为行政区划完全退出历史舞台，彻底被“州”取代。唐太宗时期，全国共有385个州与1551个县，为监察州县，地方上开始设“道”，作为监察区。唐太宗时为10道，唐玄宗时增至15道，设采访处置使，不过此时“道”并未转实。值得注意的是，唐朝的地方高层变动比较频繁，如唐太宗设“道”，唐玄宗置“府”。唐朝还将部分比较重要的州命名为府，以示与一般州的区别，一般而言，府的权力、地位均高于同级的州。唐朝对所有的州（府、郡）和县实行分级管理，按照经济、地理等因素，将其分等级，其中县分为京（赤）、畿、望、紧、上、中、中下、下等级别。各级行政区按照级别的不同，其官吏级别、人数等都有所不同，如河南、洛阳、太原、晋阳等大县谓之“京县”，县令为正五品，京兆、河南、太原三府管辖诸县为“畿县”，县令为正六品。其他诸州上县县令为从六品，中县县令为正七品，中下县县令为从七品，下县县令为正八品，县令之间品级差别比较大。这种分级管理的影响比较大，至今所谓副省级市、县级市等依然表现了分级处理的历史做法。

宋朝行政区划基本沿袭唐朝旧制。唐朝亡于藩镇，宋朝吸取其“方镇太重，君弱臣强”的教训，依“稍夺其权，制其钱谷，收其精兵”的方针不断削弱地方之权。宋朝在地方行政管理方面设立“路”，取代“道”，分路而治，形成路-州（府、军、监）-县三级行政区划体系。在宋朝的行政区划中，最高一级为路；二级为州，州级单位有府、州、军、监，府地位最高，州次之，军、监再次之；三级单位为县、军、监等。（1）路。995年，宋废道置路，997年分为15路，1020年为18路，1105年为24路。南宋偏居南方，1208年有17路。（2）府（州）。宋朝路下为府或州，当时，国都、陪都及地位重要的州都改置为府，府、州虽同级，但政治地位不同，府略高于州。（3）军、监。这是两宋特殊的行政区划单位。“军”始于唐，时称军镇，多设在边区，管军不管民。五代时，军管兵马，辖有土地，管民政，但不辖县，到宋代则演变为地方行政区划单位。“监”是国家矿冶、铸钱、牧马、制盐等专业性的管理机构，到宋代演变成地方行政区划单位。（4）县级政府。宋代的县级政府也完全沿袭隋唐旧制，北宋与南宋的县级政府数量有较大变化，976年共有1806个，1122年为1234个，到南宋仅余713个。

总体而言，州县制时期，每一个朝代初始阶段都以州、县为主，但是后期又都在州级行政单位之上设立更高层级的道、路等，而且其层级机构设立基本上经历了由虚变实的演变过程，其目的都是增强中央集权。

三 省县制时期

这一阶段开始出现“省”这一行政区划单位，并且稳定沿用至今。元朝时开始出现行省，中国亦进入省制时期。“省”原为中枢要署，行省也仅仅是中书省的派出机构，不辖地方，到元朝演变为地方最高的行政单位。“行省”的出现与制度化是元朝地方行政制度的显著变化，表现了元朝地域广大、管理粗犷的特点，而且为明清以及新中国省级行政管理体制的发展拉开了序幕。

元朝省县制表现了建制多、层级多与统辖复杂的特点。元朝有省、路、府、州、县五级行政建置，也有省、府、州、县四级行政建制，还有省、府（州）、县三级行政建制。《元史》记载中书省1个，行中书省11个，路185个，府33个，州359个，军4个，安抚司15个，县1127个。其中，有不辖县的路、府（州），有直属于行省的府或州（称直隶府或直隶州）；隶属于路的府（州）称散府（散州），当时与路平级的直隶州（直隶府）为数不少。另外，元仿宋制，在边境少数民族区域置少量的军和安抚司。军有直隶于行省的，也有归路统辖的；安抚司直属于路。此外，元朝还有很多准行政区，如转运司、宣抚司、宣慰司、肃政廉访司、统军司等。尽管行政建制比较混乱，但根据《元史》中的数据进行统计，在整个行政管理体系中，三级行政区数量占总行政区划数的65%，四级占34.5%，而五级仅占0.5%，因此可以认为元朝的行政区划依然是以三级制为主的。

元朝的地方行政层级按照统辖户口数目进行等级划分。如路按户数分为两等，分官设职，10万户以上者为上路，长官等级为正三品，10万户以下者为下路，长官为从三品。州分为三等，南北方标准有所差异。北方15000户以上者为上州，长官为从四品；15000户以下、6000户以上者为中州，长官为正五品；6000户以下者为下州，长官为从五品。而南方人口稠密，标准提高，5万户以上者为上州，长官为从四品；5万户以下、3万户以上者为中州，长官为正五品；3万户以下者为下州，长官为从五品。

明朝的行政建制比元朝完整，而且层级减少。明朝初期沿袭元朝的行省制度，后来为了加强中央集权，设立了三司制度。其中，承宣布政使司（简称“布政使司”）执掌行政事务，提刑按察使司掌控司法监察事务，都指挥使司执掌军务。值得一提的是，明朝县制的专业化与部门化水平较高，表现为典型的“条块结合”的政府架构。专业化分工有利于中央集权，但又产生了相互掣肘的矛盾，因此朝廷不得不派临时性的总督、巡抚节制地方三司。布政使司相当于“省”，共有15个，包括两京与13个布政使司。布政使司以下为府，府由路改造而来，设知府，府下设州县。据《明史·职官志四》记载，至万历年间，全国共有159个府、20个直隶州、235个属州、1169个县。

明朝的府县级政府均划分等级，不过与元朝按户口标准划分等级不同，明朝按照纳粮数量划分等级。府分三等，缴粮20万石以上者为上府，长官为从三品；20万石以下、10万石以上者为中府，长官为正四品；10万石以下者为下府，长官为从四品，后改为正四品。县分三等，纳粮10万石以上者为上县，知县为从六品；纳粮6万石以下、6万石以上者为中县，知县为正七品；纳粮3万石以下者为下县，知县为从七品。

清朝疆域辽阔，为了有效管理地方，清世祖仍沿用明制，仅改北直隶为直隶，改南直隶为江南承宣布政使司。康熙初期，改布政使司为省，并将大省划小，将全国分为18省，即直隶、河南、山东、山西、安徽、江苏、浙江、江西、福建、湖南、湖北、陕西、甘肃、四川、云南、贵州、广东、广西。光绪年间增设新疆、台湾两省，1907年又将东北三个将军辖区改为奉天、吉林、黑龙江三个省，为中国现代省的政区划分奠定了基础。

清朝行政区划体制基本沿袭明制，但进一步规范了行政区体系，简化了层次。整个清朝地方行政区划看起来有省、道、府、厅、州、县六级，实质上依然保持了省-府（直隶州）-县三级体系，省是最高地方行政单位，设有总督衙门、巡抚衙门等，其中明朝临时性的总督、巡抚开始成为省级长官，总督领军事，巡抚管民政。另外，省政府设立派出机构“道”，负责监察。省以下的行政单位基本承袭明制，省辖府和直隶州，府辖散州和县。府和州是省以下的二级地方行政单位，这一层级行政单位还有直隶州、直隶厅等。其中，直隶厅级别低于府，但高于直隶州。