第三节 改革的理论依据与国内外经验启示

一 改革的理论依据

（一）地方政府层级理论是框架设计的直接依据

区域人口和面积、交通条件、科技手段是影响政府层级设置的主要因素，其中，科技手段是最活跃的因素。河南省发达、便捷的交通网络为政府层级减少创造了硬基础设施条件，而现代信息技术对政府层级减少提供了软实力条件。首先，科技手段提高了上级政府对下级政府有效控制的效率，使上级政府可控管理幅度增大，政府层级减少成为可能。其次，技术革新使下级政府获得信息和资源更加便捷，纵向资源等级传递链条弱化，横向的政府间协作加强。地方政府层级理论是市县并立体制存在的直接理论依据。

（二）政府职能配置理论是框架设计的内容依据

政府职能是政府机构设置和层级设置的基本前提。职能配置在外部体现为政府与社会、市场间的职能划分，在内部体现为不同政府层级间事权和责任的划分。在市场经济条件下，地方政府的职能以公共管理和社会服务为主。尤其是县级政府，其直接管理具体的社会事务，社会治理责任和压力越来越大，却面临治理资源和能力双重不足的困境。因此，市县并立的省直管县改革应该增强县级政府获取行政、财政等治理资源的能力，做到权责平衡。这是市县并立体制框架设计的核心内容。

（三）府际协作关系理论是框架设计的功能性依据

府际协作在不同的领域有不同的称谓，公共管理领域称之为协作治理，经济学领域称之为一体化。府际协作关系理论的核心是建立政府间的合作关系，协作的实质是功能分化、功能互补、资源共享。府际协作关系直指以部门分割和区域封闭为特征的“条块”体制，变“碎片化”行政经济为“一体化”区域经济。省直管县改革条件下市县并立体制及其衍生的一系列制度调整，就是要塑造区域单元的合作关系，促进资源自由流动和共享。这是市县并立体制框架设计的功能导向。

二 我国行政区划历史演变的经验启示

（一）县级的稳定性与县级分等

自秦朝确立郡县制以来，尽管行政层级屡次调整，但基层政区都以县为主，县从未被取消过，且地方行政管理体制调整都是以县为基础的调整。其原因有二：第一，县域可为中央提供重要的税赋；第二，县域范围适合管理。

县级政府在历史变革中还有另外一个特点，就是县有等级之分。如清代根据县辖户籍数、地理范围、离中央距离、纳粮数，将县分为三等，大县与小县之间在上述指标上差别巨大，不同等级的县，县令的品阶也不同。

（二）行政区划与行政职能高度耦合

行政区划的变革与该时期政府主要行政职能高度耦合。省级行政区作为一级行政区域，具有强政治性，行政区划变更主要考虑政治稳定；省级以下行政区划则具有强管理性，其变更主要考虑行政成本和公共服务提供效率。一般来说，在政治稳定时期，行政区划上稳下变；在政治不稳定时期，行政区划上变下稳。因此，我国目前处于政治稳定时期，不宜草率变动省级行政区划，但可以对省级以下行政区划进行改革，以节约行政成本、提高行政效率。

三 国外行政区划设置的经验借鉴

（一）层级较少，级别无差异

美、日等发达国家，各级政府职责划分明确，中央以下地方政府设两级基本是现代化发达国家的通例，如美国为州-县、市、镇（乡）、学区、特别区两级，日本为都、道、府、县-市、町、村两级。在两级制度下，不管人口与地域面积有多大差异，基层地方政府都是平等的，无行政等级差别，都以平等的身份参与合作机制谈判，便于区域间协作及公共资源的有效共享。例如，美国得克萨斯州拉文县管辖91名居民，而加利福尼亚州洛杉矶县管辖700万以上人口，但两者为平等的区域单元主体。

（二）公共服务供给是创建一级政府的依据

发达国家同一级地方政府的管辖范围差别很大，地方政府的类型及内部结构也非常复杂，但无论地方政府规模与组织形式如何，它们存在的依据都是公民的公共服务需求，地方政府必须在提供公共服务方面扮演关键角色。地方政府管辖范围需要根据公共服务供给类型、历史地理环境、组织交易成本、地方民众参与机会等因素进行综合考量来确定。