第3章 儿童出生登记权
儿童作为人类社会的重要成员，是人类社会最具活力与潜力的群体。儿童生存与发展的质量是衡量一国社会发展的重要指标，也是衡量一国是否文明的重要标志。儿童天生脆弱、缺乏生活经验，无法实现自我保护，必须要借助于监护人的努力才能实现自己权益的保护。儿童出生登记作为儿童权益获得的起点，理应受到法律的保障。然而，由于各种原因，世界各国尤其是发展中国家，普遍存在不同数量的未进行出生登记的儿童，我国也不例外。据第六次全国人口普查显示，无户籍人员大约1300万人，其中绝大多数为超生人员。这些超生人员均是因没有进行出生登记而无法正常获得户籍，而户籍是公民与生俱来的基本权利。基于此，探讨儿童出生登记权对于维护和实现儿童的基本权利具有非常重大的意义。
一、儿童出生登记权的含义
（一）出生登记的界定
出生登记是指户口登记机关依据法律和户口登记条例的规定，对新生儿进行登记、确认公民身份、注册常住户口的一项登记制度。在我国，儿童申报户口时政府通常要求父母提供由卫生部门出具的出生医学证明、计生部门出具的生育证明及父母的户口本等材料。出生登记是儿童获得国籍和公民身份的基础，也是儿童享有其他权利的基础。因而，未进行出生登记的儿童将因无法证明其法律身份，进而影响到其生存权、受保护权、发展权和参与权的实现。
（二）出生登记权的界定
出生登记是由政府有关登记部门对儿童的出生事件进行官方记录的过程，且此记录将作为儿童存在的永久性记录，它不仅是政府实施社会管理的一种手段，也是儿童享有的最基本权利，更是实现儿童其他各项权利的基础。出生登记作为政府进行人口统计和维护社会治安的一种重要手段，是国家实施行政管理的重要组成部分，与每一个公民的权益密切相关。同时，出生登记对于儿童来说，又是他们获得国籍权与姓名权的前提和基础。因而，出生登记又是儿童享有的一项特殊身份权。笔者认为，出生登记权是指儿童基于出生的客观事实而依法享有的进行户口登记、确认公民身份的权利。儿童出生登记权的确立和保护极大地维护了儿童自身的合法权益，也是儿童享有和实现其他权利的重要保障。
二、儿童出生登记权的价值
儿童出生登记权是一项基础性的权利，被人们视为“通向所有其他儿童权利大门的钥匙”，故而在儿童权利实现中具有非常重大的意义。
（一）出生登记权是儿童获得国籍权和姓名权的基础
儿童出生后并不会自动获得身份权，而是需要在父母或其他监护人的帮助下进行出生登记，因此，出生登记是儿童获得公民身份的前提，是国家对新生儿法律身份的认可。一个未经出生登记的儿童，无法获得国籍，因而无法自动获得居住权，进而可能导致被政府当局驱逐，或受到不公的待遇。儿童没有获得出生登记权，就无法在国家法定文件中如身份证、户籍证等获得姓名权。换言之，没有进行出生登记的儿童，无法获得身份证，也无法获得户籍证，因而是黑户人口。在许多国家，没有公民身份的自然人是无法获得信用卡的，甚至也不能继承遗产。
（二）出生登记权有助于儿童福利权的实现
儿童福利权的标准要远高于成年人的标准，其内容包括最大限度地存活与发展权、医疗保健权、受教育权、适当生活水准权等内容。[63]首先，出生登记权有助于儿童医疗保健权的实现。在世界大多数国家，凡是进行过出生登记的儿童，有权得到政府的免费医疗保健。据联合国儿童基金会的报告，南亚国家的未登记儿童数量居世界首位，大约有2250万人，占2000年世界全部未登记新生儿总数的40%以上。在撒哈拉沙漠以南的非洲地区，大约有1700万未登记儿童，占新生儿总数的70%。在南亚地区，在2000年出生的儿童中，将近1/3（大约300万名）的儿童没有登记，而在东亚和太平洋地区，大约22%的新生儿没有登记。在上述地区的30多个国家里，儿童只有凭出生登记证明才能在医疗中心接受治疗。在至少20个国家里，没有出生证明的儿童不能合法接种疫苗。[64]在我国，许多未进行出生登记的婴儿是不能享受到政府提供的免费疫苗接种服务的。其次，儿童出生登记权有助于儿童受教育权的实现。在我国，没有进行出生登记的儿童，由于没有合法的身份，没有正式的户籍，因而在现行体制下是不能正常进入中小学校接受免费义务教育的。由于这些没有合法身份的儿童大多是来自农村的贫困家庭，导致他们的受教育权得不到保障，进而影响到他们成年后独立谋生的能力。
（三）出生登记权有助于儿童免受各类伤害
进行出生登记的儿童，由于政府通常制定了关于最低年龄就业限制的法律，这样就可以避免未达到适当年龄的儿童沦为童工。同时，出生登记权可以有效地防止女童在没有年龄证明的情况下，在法定结婚年龄之前被强迫与他人结婚。进行出生登记的儿童，可以使他们免服不符合年龄要求的兵役和征募。获得出生登记的儿童，由于在政府有比较详细的身份资料，因此，当这些儿童被诱拐时，可以起到保护被拐卖的儿童，包括通过遣返和与家人团聚。在暴力冲突或难民危机情况下，出生证明是出生的关键依据，且有助于追查无人照看及与家人失散的儿童下落。在此类情况下，出生登记成为“护身符”。联合国难民事务高级专员安东尼奥·古特雷斯（António Guterres）先生认为，出生登记的缺失会给难民造成重重困难：“无法组织未进行出生登记的人员进行自愿遣返。没有出生登记，难民无法在收容国就地安置，无法获得全部公民权利等。就预防难民身份问题及其解决方案而言，出生登记绝对是至关重要的。”[65]
三、儿童出生登记权的法规范基础
（一）国际法规范
出生登记权作为儿童的一项基本权利，已经得到许多国际人权文件的确认和保护。1966年的《公民权利和政治权利国际公约》首次明确规定儿童享有出生登记的权利。其第24条第2款、第3款规定：“每一儿童出生后就立即加以登记，并应有一个名字。每一个儿童有权取得一个国籍。”《儿童权利公约》作为规范儿童权利最全面的国际人权文件，对儿童出生登记权也作了非常明确的规定。其第7条规定：“儿童出生后应立即登记，并有自出生起获得姓名的权利，有获得国籍的权利。以及尽可能知道谁是其父母并受其父母照料的权利。缔约国应确保这些权利按照本国法律及其根据有关国际文书在这一领域承担的义务予以实施，尤应注意不如此儿童即无国籍之情形。”其第8条还进一步要求各缔约国承担尊重儿童维护其身份包括法律所承认的国籍、姓名及家庭关系而不受非法干扰的权利。如有儿童被非法剥夺其身份方面的部分或全部要素，缔约国应提供适当协助和保护，以便迅速重新确立其身份。
（二）国内法规范
目前，我国有关规定儿童出生登记的法律法规主要有如下内容。
1958年全国人大常委会通过并沿用至今的《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《户口登记条例》）。该条例全面规定了儿童出生登记的登记机关（第3条）、登记时限（第7条第1款）、申报责任人（第7条第1款）、弃婴的登记（第7条第2款）等内容，但对于现实中客观存在的非婚生子女登记以及儿童姓名登记[66]并未作出明确规定。
1977年国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》的通知，规定“与城镇户口结婚的农村人口，其子女也应在农村落户”。1982年国务院批转《公安部关于解决有关农村落户问题的请示》的通知，要求“坚持新生婴儿随母落户的原则，规定对于政策之外、非婚生等婴儿应及时注册登记”。1988年公安部、国家计划生育委员会联合发出了《关于加强出生登记工作》的通知，要求“任何地方不得自立限制超计划生育婴儿落户的法规，坚决纠正弄虚作假、瞒报出生人口数字的做法”。1995年卫生部与公安部关于统一规范《出生医学证明》的通知规定“统一使用依法制发的出生医学证明”。2003年公安部推出的《30条便民利民措施》规定“新出生婴儿的常住户口登记，随父随母自愿选择”。
1997年公安部《关于完善农村户籍管理制度的意见》要求“统一城乡户籍登记制度，逐步实现农村户籍管理的制度化、规范化和现代化”。同年公安部《关于国内公民收养弃婴等落户问题的通知》就“国内公民收养查找不到生父母的弃婴和儿童以及社会福利机构抚养的孤儿的有关落户问题”作了规定。1998年国务院批转《公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》，规定“实行婴儿落户随母自愿的政策”。2001年卫生部《关于印发出生医学证明管理补充规定的通知》规定“发放出生医学证明的具体办法”。2003年卫生部、公安部《关于加强出生医学证明管理有关问题的通知》规定“要避免伪造出生医学证明的现象”。2003年卫生部《关于对在医疗保健机构外分娩的婴儿发放出生医学证明问题的函》规定“医疗保健机构外出生的婴儿领取出生医学证明的地点和程序”。2004年卫生部《关于加强新版出生医学证明启用管理的通知》要求“进一步规范出生医学证明的管理，避免违规签发、乱收费等现象的发生”。
从上述所提及的有关儿童出生登记的国内法规范来看，我们可将我国儿童出生登记法律法规的演变划分为相对独立的三个历史阶段：第一阶段（1958—1978年），这一阶段是计划经济时期。1958年的《户口登记条例》确立了户口登记常住地原则，强化了城乡身份的二元对立。第二阶段（1979—1996年），改革开放阶段。1979年中国政府开始实行计划生育政策，因此，这段时期的儿童出生登记主要是为国家经济建设和社会发展提供准确的数据资料。在出生登记的施行过程中，各地普遍制定了一些“土政策”，搭便车乱收费，严重影响了儿童的出生登记。[67]为此，中央政府出台了一系列有关儿童出生登记的部门规章。第三阶段（1997年至现在），目前阶段。这一阶段政府提出了“以人为本”的执政理念，因而不仅将出生登记作为实施社会管理的工具，而且也将出生登记作为儿童的基本权利来对待。从总体来看，我国儿童出生登记法律法规经历了由仅重视城市到城乡并重，由忽视儿童权益到开始关注儿童权益的历史过程。
四、国际社会儿童出生登记的实践
（一）儿童出生登记的状况
自20世纪90年代以来，出生登记权作为儿童的第一项基本权利，已经获得国际社会的广泛认同。各国政府非常重视儿童的这一基本权利，纷纷采取各种有效措施来保障儿童的出生登记权。尤其是在第三世界的阿尔及利亚、毛里求斯、马来西亚、乌兹别克斯坦等国，儿童出生登记工作开展得比较成功。其中阿尔及利亚的出生登记做得最好，达到97%的登记率。在乌兹别克斯坦，几乎所有的母亲都为自己的孩子进行了出生登记。但是，世界范围内的儿童出生登记状况并不理想，有许多国家存在一定数量的未进行出生登记的儿童。据联合国儿童基金会统计，2000年全世界有超过5000万新生儿童没有进行出生登记，这些国家主要分布在非洲和亚洲。如次撒哈拉非洲、南亚、中东/北非、东亚/太平洋、拉丁美洲/加勒比海以及独联体/波罗的海地区的新生婴儿的漏登率分别为71%、63%、31%、22%、14%、10%，且南亚、次撒哈拉非洲及东亚/太平洋地区未登记的新生婴儿分别占全球未登记新生婴儿的40%、34%与14%。2004年，全球仍然有大约4800万新生婴儿没有得到出生登记，相当于当年全球新生婴儿的36%。[68]
从各国儿童出生登记的城乡差异来看，大部分国家和地区的乡村儿童出生登记率要低于城市地区。根据联合国儿童基金会提供的数据，在39个国家中，有超过30%的5岁以下儿童没有进行出生登记。2000年，包括卢旺达、柬埔寨、尼日尔、中国、印度尼西亚、土耳其等在内的19个国家，其5岁以下儿童中有26%—60%的没有出生登记。安哥拉、尼日利亚、乍得、乌干达、赞比亚、坦桑尼亚和阿富汗等国家的出生登记率低于30%。[69]
（二）儿童出生登记的实践经验
世界各国在儿童出生登记方面积累了诸多有益经验，这些经验大致可概括为以下五个方面。
第一，提高民众对儿童出生登记的认识。我们可以采取各种宣传手段，来激发人们进行出生登记的积极性。我们既可以综合运用各种形式的媒体宣传，如通过电视、海报、邮政、收音机、纪录片等进行宣传，也可以定期举行出生登记的推广活动，来提高民众对儿童出生登记的认识。此外，我们还要提高儿童本人对出生登记的认识，帮助其了解包括出生登记在内的各种知识。
第二，建立和健全相关法律法规体系。儿童出生登记权是一项法定的权利，因而需要制定相应的法律制度来保障此项权利的落实。各国政府要适时修改那些与实际情况不相符的法律法规，要逐步完善或者制定促进儿童出生登记的法律法规、政策及实施办法，为儿童出生登记创造良好的法制环境。
第三，加强相关部门的协调与合作。有权进行出生登记的各部门要进行协调与沟通。如阿根廷于1997年成立了内部制度委员会来协调卫生部、国家统计部门和人口普查局之间的关系；菲律宾也设立了内部代理委员会，以协调出生登记部门间的关系；秘鲁和玻利维亚则成立了关于出生登记的中央机构，以统筹各部门之间的沟通与协调。[70]
第四，扩大出生登记服务的覆盖范围。我们可以采取以下一些措施来扩大出生登记服务的覆盖范围：通过增加出生登记的基层办公地点来使更多的人享受出生登记服务；授权医院进行出生登记来方便新生儿童办理登记；建立动态的登记系统（如政府雇用登记员来寻找未进行出生登记的儿童，并为其办理出生登记）来为特殊地区的民众服务。
第五，重视国际间的合作。在全球普及出生登记，需要各国政府、非政府组织和国际组织的相互配合、相互支持和共同参与。国际社会可以通过召开定期会议的方式，为各国提供出生登记的经验、技术和学术交流的平台，从而有利于促进儿童的出生登记。此外，国际社会还可为经济落后的国家和地区的出生登记提供必要的经济援助。
五、中国儿童出生登记权的法律保障
（一）中国儿童出生登记权保障存在的问题
1.中国儿童出生登记的内容繁多、程序复杂
尽管在不同历史时期我国法律规定的儿童出生登记的登记期限没有发生变化，即规定为出生后1个月，但是在登记内容、登记程序及相关规定等方面，均呈现出登记程序愈加复杂、所需相关证明资料愈加繁复的趋势。在新中国成立初期，国家对儿童出生登记所需出具的证件和登记期限均无明确规定。到1958年《户口登记条例》颁布实施后，规定婴儿出生后1个月内，由户主、亲属、抚养人或者邻居向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记。新生婴儿实行随母落户的政策。这样，父母的户口本就成为城镇儿童登记户口的必要证明，而在农村地区，出生登记基本上不需要证明，登记程序比较简单。但到了20世纪80年代后，我国政府实行计划生育政策，严格控制人口的快速增长，因而使得人口与计划生育部门所签发的生育证明成为儿童申报出生登记的必需证明，计划外生育的儿童则必须出示已缴纳社会抚养费的证明；很多农村地区还要求有村委会的报户介绍信。[71]1996年后，出生医学证明成为城乡儿童申报户口的必备证明之一。但在许多经济落后的农村地区，在家生育的儿童无法直接领取出生医学证明，必须凭借接生人员签字的出生证明及相关证明，才可以到县级妇幼保健机构或者其他指定的医疗机构领取出生医学证明，程序较为复杂。目前，在我国申请出生登记大致需要经过三道程序：第一道程序是，在母亲怀孕期间到户籍所在地人口与计划生育部门领取生育证明；第二道程序是，儿童出生后由父母到卫生部门领取出生医学证明；第三道程序是，父母或者其他监护人持生育证明、出生医学证明及其他相关证明到公安部门进行户口登记。由此可见，儿童出生登记需要人口与计划生育部门、卫生部门、公安部门等多部门的参与方可完成，呈现出登记内容繁多、程序复杂的缺陷。
2.中国特殊的人文环境，使得儿童在出生登记过程中处于弱势地位
儒家的“君为臣纲、父为子纲”的思想强调了儿童与父母间的不平等以及儿童必须回报父母的观念，此种观念视儿童期是成年人的预备阶段，没有承认儿童期自身的独立价值。在此种观念的影响下，许多父母认为孩子是自己的附属品，是自己财产的一部分。因此，父母并未将儿童作为一个独立的权利主体来看待，导致其未能意识到儿童出生登记权应当得到尊重。在儿童出生登记过程中，家庭和父母优先考虑的是家庭和成人的利益，而不是儿童的基本权益。在农村甚至是城镇，许多父母为逃避超生处罚，对于出生的第一胎，通常选择不进行出生登记，以便可以“合法”地取得生育第二胎的权利。受传统的“重男轻女”观念之影响，在农村，许多家庭为了能生育更多的子女，对于出生的女童干脆选择不进行出生登记。这种对男孩儿的偏好严重地侵害了女童的出生登记权，使这些女童的生存环境处于更加不利的地位。
3.中国城乡二元制的户籍制度导致儿童出生登记存在诸多不确定因素
与西方发达国家相比，我国儿童出生登记受到城乡二元制的户籍制度之影响，导致儿童出生登记权得不到平等的保障。这主要体现在以下几个方面：第一，为了限制农村人口大规模涌入城市，我国实行严格的城乡二元制的儿童出生登记管理制度，新生婴儿只能随父或者随母进行出生登记，并不能自由选择出生登记的地点。第二，城乡不同的出生登记意味着不同的福利待遇，造成城乡地区的儿童父母或监护人对出生登记产生认识上的偏差。被登记为城镇出生的儿童可以享受许多无形的福利，比如可以免费游玩设施齐全的儿童乐园或城市公园，可以享受到更好的义务教育资源、可以享受到更优质的医疗保健服务等。这是依附在城乡儿童出生登记上的不平等待遇。第三，中国由于幅员辽阔，导致各地的地理条件、人文环境、经济发展以及文化习俗和相关地方政策等方面存在较大差异，使得儿童出生登记存在较大的地区差异。一般而言，城镇儿童出生登记率要高于农村儿童的出生登记率；经济发达地区较经济落后地区的儿童出生登记率要高；东部沿海地区儿童出生登记率要高于西部地区的儿童出生登记率。第四，城乡二元制的户籍管理制度，导致我国存在大量的流动儿童，[72]而针对有关流动儿童出生登记的专项法律尚未出台，因此这些流动儿童同样需要依据现行的《户口登记条例》进行登记。由于流动儿童无法获得相关的登记资料或证明，导致许多流动儿童无法获得出生登记。
（二）中国儿童出生登记权法律保障之对策
1.提升全社会对儿童出生登记的认识水平
众所周知，儿童出生登记不仅仅是政府的公共管理事务，也是每一个儿童获得基本人权的基础。出生登记权作为儿童与生俱来的权利，对于儿童实现其他权利具有非常重要的意义。因而，要在全社会中大力宣传出生登记的重要性，充分利用各种宣传工具，提升全体民众对出生登记的认识水平。不仅要让父母或监护人意识到出生登记是儿童权益保护的基础，而且也要让儿童本人知道出生登记是自己依法享有的基本权利。笔者建议，我们可以组织志愿者进行儿童出生登记的宣传。志愿者可以深入到农村地区，宣传儿童依法享有的基本权利，告知村民获得身份证明的好处以及出生登记的程序等内容，甚至可以帮助没有文化的家庭进行出生登记，这些措施可大大提高人们对儿童出生登记的认识水平。当前，我国某些农村地区仍然存在偏好男童的陋习，这些家庭对女童往往不进行出生登记，其初衷是为了规避计生部门的超生处罚，但其后果却严重侵害了这些女童的基本权益。有鉴于此，要通过立法等多种途径使全社会每一个公民意识到，男童与女童皆是平等的人，没有贵贱之别。唯有如此，才能从根本上消除女童登记率低的窘境。此外，鉴于有些地方政府认识不到出生登记的重要性而缺乏政治意愿，笔者建议，要进一步提高政府各职能部门对儿童出生登记的认识，使各部门的工作变得更加积极主动，确保出生登记权能够得到有效的落实。
2.完善出生登记的法律、法规和政策
毋庸置疑，儿童出生登记权需要国家法律的呵护。因而，我们可以通过完善相关法律法规来确保出生登记权的实现。国外经验或许可资我们借鉴。如我国的近邻越南，针对有关儿童出生登记规定之不足，于1998年修改其民事登记条例；2004年5月政府又颁布了新法令，制定了更为具体的有关出生登记的条例；2006年2月又出台了新法令规定为所有贫穷和少数种族儿童实施免费登记。[73]在我国，我们同样可通过完善相关法律法规和政策来保障出生登记权之实现。首先，我们要逐步完善有关出生登记的法律法规。现在仍在实行的《户口登记条例》是在20世纪50年代制定的，已经远远不能适应当前我国儿童出生登记之所需，有必要针对我国出生登记所面临的各种新形势、新问题，对这部法律加以修订完善。对于国务院各部门历史上发布的规章制度，我们要及时予以清理，消除其矛盾与重叠之处。尤其需要我们注意的是，要针对有关弱势儿童（非婚生儿童、超生儿童、被遗弃儿童等）的出生登记的法律法规进行修订完善。其次，在当前相关法律法规不够完善的情况下，我们还可通过完善相关的出生登记政策，引导儿童出生登记的积极推进。比如，在国务院2011年出台的《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》中，明确规定要“落实儿童出生登记制度。提高社会各界对出生登记的认识，完善出生登记相关制度和政策。加强部门协调和信息共享，简化、规范登记程序”。
3.提高出生登记的管理水平，加大政府的财政投入
就政府而言，进行出生登记既是其依法享有的权利，也是其必须履行的职责。笔者认为，我们可以采取以下措施来提升政府的出生登记能力：第一，进行相关的技能培训，提高登记部门的登记能力。我们可以组织全国的登记部门选派工作人员集中培训，以加强登记能力建设。第二，简化登记程序，提高登记效率。针对我国目前多部门管理的弊端，我们可以借鉴国际经验，成立一个综合的协调机构，由这一机构来负责出生登记，这就必然会大大提高管理的效率，也可以简化出生登记的手续。对于我国存在的流动儿童之登记管理，可以成立一个专门的登记组织，对于省际流动儿童的协调管理，我们可以通过建立流动儿童管理信息平台，及时反馈流动儿童出生登记的状况。第三，加大政府的财政投入。在我国，由于政府的财力有限，再加上政府对出生登记缺乏积极的政治意愿，自然对出生登记的投入就会非常少。有鉴于此，地方政府必须要加大财政投入，提高出生登记的能力，确保每一个儿童均能得到及时有效的出生登记。
4.实行统一的户籍制度，确保城乡儿童享有平等的出生登记权
众所周知，出生登记是我国政府户籍管理制度的重要组成部分。儿童只有登记了户籍才真正意味着出生登记的完成。我国由于实行的是城乡二元制的户籍制度，导致城乡儿童在医疗卫生保健、受教育、就业等方面存在很大的差异，这样，依附于儿童身上的不同户籍导致儿童享有不同的福利权。为此，我们建议，除了要大力发展城乡经济建设外，我国当务之急是尽快出台新的户籍法，建立统一的户籍制度[74]，以保障城乡儿童依法享有平等的出生登记权。
总之，就全球而言，影响出生登记的因素是非常复杂的，战争、灾难、贫穷、文化习俗、种族歧视等均能直接或间接产生影响。不同国家之间，既有共同的原因，又有特殊的情形。[75]就我国而言，尽管政府一直重视儿童的出生登记工作，出台制定了许多规范儿童出生登记的法律法规与政策。但是，由于人们观念上的原因以及我国实行的计划生育政策，导致儿童出生登记权得不到切实的保障，这不能不引起我们的关注。当前，无论是在国内还是在国外，儿童出生登记尚有诸多工作要做。我们有理由相信，在全社会的关爱与呵护下，儿童所享有的出生登记权一定能够得到全面实现。