第二章 共议：建立美丽乡村的项目申报机制
党的十八大报告提出：“要努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”第一次提出了“美丽中国”的全新概念。2013年中央一号文件第一次提出要建设“美丽乡村”的奋斗目标，进一步加强了农村的生态建设、环境保护和生态整治工作。美丽乡村建设作为我们党和国家新时期的重点建设项目，其关键在于因地制宜地编制村庄发展规划，其难点在于激发农民的主体作用。激发农民主体作用、因地制宜地发展美丽乡村必然成为现阶段美丽乡村建设的主要路径。长期以来，美丽乡村建设的创建方式固定，标准单一，各地追风打造“千村一面”的美丽乡村和旅游乡村，美丽乡村变成一个现象化的符号，农民没有真正体会到乡村的“美丽”。伴随着新农村建设的发展和美丽乡村建设指南（国标）的公布，不考虑实际情况，企图一步到位建设“大而全”的美丽乡村的现象层出不穷，甚至出现了不顾实际情况、大拆大建的政府主导型村庄。在此种情况下，精细化美丽乡村建设标准，优化申报方案，发挥农民主体作用同时依据当地资源合理打造美丽乡村，显得尤为重要。
广东省社会主义新农村建设试验区——佛冈——在探索美丽乡村建设的道路上进行了大量的实践和摸索。在美丽乡村建设的前期，到底要不要建，建什么等都需要经过多方商议，其中既有政府，也有社会力量，还有村民等诸多主体都参与到整个美丽乡村建设中。具体来说，主要包括村民自主申报和政府指导相结合，在具体的建设计划上，既有政府的硬指标，也有村庄的自选指标。为实现项目申报机制的创新，佛冈一方面制定自主申报机制，所有的村庄比照申报条件，自主选择创建内容和方式；另一方面政府根据村庄创建进行评估，采取后期奖补方式进行选择性激励，鼓励村庄根据自身条件进行竞争性创建。至此，佛冈县突破了美丽乡村建设动力不足、意见不一、标准不完善的障碍，丰富了美丽乡村建设标准，提供了自主选择的空间，加大了政府指导管控的力度，成功地实现了项目申报机制的创新，为完善美丽乡村建设和全面建成小康社会奠定了良好的基础。
第一节 突破传统困境，创新申报机制
一 美丽乡村建设动力不足
新中国成立后，中国政府为进一步集中力量发展经济，加快社会主义社会建设进程，于20世纪50年代开始实行计划经济，并持续近半个世纪。随着计划经济的实施，全能政府作为计划经济的产物对中国产生了深远影响。因此在传统乡村建设中，政府以上级指标为准则，凭借自身意愿，依赖财政支出，对公共建设大包大揽，替“老百姓当家”。由此导致下级政府应付上级考核而开展的工作使建设流于形式主义。同时，政府的全权包办，使群众被迫站在自家建设的门外，成为旁观者、被教育者、被改造者，农民“等、靠、要”的思想越发根深蒂固。仅仅依靠财政支出开展大规模乡村建设，使有限的政府财政更显捉襟见肘。由此，乡村建设过程中不可避免地出现了违背历史、违背农民意愿的情况，乡村建设处于“建不好，不长久”的尴尬境地。面对乡村建设中的一系列问题，如何确立群众在建设中的主体地位，实现多元投入，形成“政府主导，农民主体，社会支持”的新型建设动力模式成为美丽乡村建设首先要解决的重要问题。
佛冈县毗邻珠三角地区，位于改革开放前线。政府为大力发展市场经济，在给予地方政策性优惠以及大量财政支持的同时，又以强硬的管理方式来求稳。在事事干预的强政府管理下，群众意愿被忽略，群众参与途径缺失，坐等观望思想严重。群众的主体性作用难以被发挥。导致佛冈县在承担全县1295平方公里面积、32.07万人口的美丽乡村建设任务时，面临着人力、财力、技能、资源等严重缺失的问题。不发动群众力量，美丽乡村建设将缺乏动力、难以推进。
二 美丽乡村建设意见不统一
国务院总理李克强就美丽乡村建设进行指导，提出，“改善农民人居环境，承载了亿万农民的新期待。各地区、有关部门要从实际出发，统筹规划，因地制宜，量力而行，坚持农民主体地位，尊重农民意愿，突出农村特色，弘扬传统文化，有序推进农村人居环境综合整治，加快美丽乡村建设”。李克强的讲话充分肯定了农民在美丽乡村建设中的主体地位，为政府开展美丽乡村建设指明了方向。但在建设过程中，由于政府与群众之间上传下达的沟通机制受到了各种因素的阻碍，政府群众沟通不顺畅，同时由于政府各职能机构之间权责不明，往往容易出现职能重合导致各部门间产生分歧或者相互推诿的情况。
佛冈县在乡村建设前期，并未形成专门的职能机构，导致有些镇工作机构基本无落实工作的专职人员，下级上传的意见无法得到实时反馈，同时阻碍了改革精神和相关的改革政策真正传达到基层群众。沟通机制的缺乏，阻断了政府接收群众对于美丽乡村建设的需求，政府意志被迫再次成为建设的主导力量。政府改革精神难以下达，群众无法体会乡村建设的实质内涵，仍旧将美丽乡村建设归为政府的面子工程。政府与群众关于美丽乡村建设的理解不一致，使群众对政府工程不理解，不支持，甚至产生了抵制情绪，导致建设项目推进难，成效差，民怨大。为推进乡村建设，佛冈县形成了新农村试验区管理委员会和镇政府双重管辖机制。管委会对下辖的6个公共服务站没有行政权、财权、人事权，导致管委会在一些工作推动中往往“力不从心”。而镇政府与管委会在试验区建设中的职能又各有侧重，工作重心不一致，作为专门工作机构的管委会对很多非经济建设事项没有决定权，导致一些工作在推进过程中出现了相互“冲突”的情形，齐心协力谋发展之局面难以形成。
三 美丽乡村建设标准不完善
2015年，质监总局、国家标准委发布《美丽乡村建设指南》国家标准，并于2015年6月1日起正式实施。标准共由总则、村庄规划、村庄建设、生态环境、经济发展、公共服务、乡风文明、基层组织、长效管理等9个部分组成。为开展美丽乡村建设提供了框架性、方向性技术指导，使美丽乡村建设有标可依，有据可考，使乡村资源配置和公共服务有章可循。《指南》在为美丽乡村建设引入标准化管理理念和手段的同时，也为乡村个性化发展预留了自由发挥空间，不搞“一刀切”，也不要求“齐步走”，鼓励各地根据乡村资源禀赋，因地制宜，创新发展。
但是在美丽乡村建设过程中，一些地方政府尚未摸清家底就编制整体规划，对各村庄人口转移趋势把握不准，没有形成分类实施、逐步推进的详细规划方案。同时因地制宜不足，“一刀切”现象比较严重。设计单位对各个村庄地理环境、资源禀赋、传统文化等情况的掌握不深不透，导致规划编制内容重复，形式单一，特色不足。此外，一些村庄按城市模式设计，搞大拆大建，使乡土味道、乡风乡貌留存不足，传统文化、地域特色没有得到很好的展现。加之只注重房屋建设，忽视环境、卫生、文化等现代文明元素，未能让农民充分享受现代生活的便利与舒适。这些都让原本古香古韵的乡村被建设大潮冲刷得一般无二，失去了自身特色，造成了严重的“百户一面”“千村一面”的现象。
同时政府各级相关部门之间关于美丽乡村建设的具体标准存在差异，工作难以衔接。2016年，清远市先行出台了美丽乡村建设相关文件，但与广东省出台的《关于全域推进农村人居生态环境综合整治建设社会主义新农村示范村的实施意见》的具体标准有差异，衔接不清，导致两项工作的衔接性、融合性较差。
第二节 丰富创建标准，优化申报方案
一 契合实际，创建梯级建设标准
党的十六届五中全会正式提出了建设社会主义新农村要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这二十字方针稳步推进，随后，中共中央和国务院专门制定了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出了社会主义新农村建设的目标和基本任务。至此，全国掀起一片建设社会主义新农村的高潮，以浙江省安吉县为代表，涌现出了一批通过资源开发、生态建设、产业引进等方式进行建设的地方模式。诚然，由于各地自然条件、建设基础、发展战略不同，很难寻找到一条社会主义新农村建设的“通用之路”。但是，各地新农村建设并不是完全隔离的，也存在可以相互借鉴的经验和普遍性问题，如整村搬迁、大拆大建、政府包办、逼民上楼等社会现象屡见不鲜。这就要求建设模式和建设标准契合当地实际情况。
佛冈县从社会主义新农村建设到现在的美丽乡村建设，经历了大胆的探索和试验。2011年11月24日，广东省政府下发了《关于同意广东省社会主义新农村建设试验区（佛冈）基本框架方案的批复》，开始逐步打造“宜居、宜业、生态、文明、和谐、平安”的社会主义新农村，并期望形成具有普适性且具有中国特色的社会主义新农村建设机制和模式。建设初始，如何凝聚人心？改变大家旧有的思想观念？这成为一大难题。乡村建设应主要依靠农民，所以要先改变农民的认识，树立农民的主体意识。老百姓齐心齐力才有利于村庄建设意见的统一，才能整合村庄的有效资源。那些整体规划基础较好的村庄一般不会损害村民的利益，但是其他村庄，难免会触碰村民的个人利益。
鉴于此，借助社会主义新农村建设的契机，各地制定了村庄建设和发展的新目标，第一步就是成立村民自治平台。随着清远市“三个重心下移”工作的开展，各村庄开始成立村民理事会，建设文化室。村民理事会是村民自己的议事平台，而文化室是村庄凝聚力的象征。走访中很多农民都很自豪地提到，“我们村子能够修好文化室，主要就是我们村子人心齐，大家都有公益心”。村民理事会的成立和文化室的修建，为新农村建设和后期的美丽乡村建设奠定了基础。自治平台打造成功以后，第二步是整治房屋、街道，把村子里空闲的棚屋、杂货间都清理干净，该拆除的拆除，该修缮的修缮，实现道路的畅通。这一过程涉及村民的切身利益，不是每个村民的工作都容易做通。大田村的英姐就提到，“当时为了美化村庄我们家把村头的杂货间和棚屋都无偿奉献出来了，拆除了以后没有一点补偿。但是现在村子干净了，我们很是开心”。对于工作难做的村民，各村就充分发挥村民理事会的作用，统筹协调村民利益。第三步是整治村庄环境卫生。美丽乡村建设，最基本的就是要实现村容村貌的整洁，要求设置固定的垃圾投放点，每家每户负责自己门前的卫生，每天有专门的保洁员负责村里卫生的打扫。佛冈县通过这样的办法，初步实现了村庄的整洁，改善了村庄脏、乱、差的现象。
美丽乡村建设不但要改善村庄基本面貌，还应该精细化建设类型和目标。具体而言，就是要根据当地的实际情况，分门别类地建设美丽乡村，避免千篇一律，防止资源浪费。佛冈县在探索的过程中，升级了美丽乡村建设的“精细化”模式。不同的村庄在建设的时候，由于地理位置、资源条件、基础设施等的差别，形成了不同的发展风格，出现了以文化历史为依托的文化村、以观光旅游为主的旅游村等。为了进一步精细化村庄的建设标准和模式，2013年8月30日，在贯彻落实党的十八大有关建设美丽中国的要求、推进美丽乡村建设工作、改善农村人居环境、传承地方特色传统文化的同时，中共清远市委、清远市人民政府制定了《关于推进美丽乡村建设的指导意见（试行）》。佛冈县认真按照该指导意见执行，把美丽乡村建设分为城郊发展型、旅游发展型、保留改造型、历史文化型四个类型，对不同的类型都分别给出了相应的指引标准（见表1）。通过该意见的执行，佛冈成功地把美丽乡村建设的模式和类型进行了精细化，村庄的发展和建设方向更加明确。里水村公共服务站的书记陈金条说：“当时有了这个标准以后，我们每一条自然村都可以根据自身不同的情况去建设了，一方面符合本村实际，可以减少建设成本，另一方面，还能发挥村庄的特色，使每条村都不一样。”
表1 清远市美丽乡村建设分类指引
通过美丽乡村建设的推进和发展，佛冈县美丽乡村建设迎来了新的机遇。就建设的标准而言，佛冈从最开始的单一模式发展到多类型创建，再到现在创新的“梯级式”建设，按照基础的不同一步一步由最下一级向上逐级发展。2016年，清远市制定并发布了《清远市“十三五”期间推进美丽乡村建设实施意见》，在遵循“党委领导、政府主导、农民主体、深化改革”原则的基础上，加强政策引导、宣传发动，充分调动农民群众的积极性和创造性，使农民群众这一美丽乡村建设的最大受益者真正成为建设主体。推广“四不补”经验，变“要我建”为“我要建”。坚持镇村同创，新型城镇化与新农村建设双轮驱动，按照“整洁村、示范村、特色村、生态村、美丽乡镇”五个层次，因地制宜，量力而行，梯度创建。佛冈县牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，深化农村综合改革，以社会主义新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的“二十字方针”为目标，开展了“整洁村、示范村、特色村、生态村、美丽乡镇”五个梯度创建工作。仅2016年度美丽乡村第一批考核验收就通过了19个村庄，其中包括3个整洁村，14个示范村，2个特色村。
二 软硬结合，政府提供多样选择
美丽乡村建设是一个动态互动的建设过程，完全依靠政府主导的建设是没有活力的，没有激活村民的内在建设动力。在以往的经验中，美丽乡村建设存在政府主导、政府控制的现象，标准单一，选择较少，很多地方没有办法根据村庄自身的发展情况选择建设类型和等级。这样一来，就留下了很多“烂尾”工程，村庄建设搞到一半，达不到政府硬性指标的要求，得不到合适的补偿，美丽乡村建设难以落地。自2013年开始，佛冈县根据清远市下发的美丽乡村建设分类指引意见，有选择地进行符合村庄发展条件和要求的美丽乡村建设，硬性指标和软性调整相结合，为美丽乡村建设提供了多样选择，避免了资源浪费，找到了适合村庄发展的建设之路。到了2016年，整个清远市包括佛冈县在内，都采取了指令性计划与自愿申报相结合的方式，坚持把创建美丽乡村和美丽乡镇与创建旅游名镇名村结合起来，软硬结合，拟集中力量分阶段创建一批具有清远特色的美丽乡村。
一方面，强调指令性计划，设定目标，严把建设硬指标。在村庄选点方面，不同梯级的村庄建设选定了不同的标准。
首先是整洁村选点，要求全面铺开，大范围建设，一是列入县重点发展项目区域圈内的名镇名村示范村、省级新农村试验区、打造培育村、旅游特色村、2013年以来创建市美丽乡村建设的自然村或村民小组；二是各镇新农村连片示范建设规划圈内建设效果明显、可挖掘文化传承、生态自然禀赋较好的自然村或村民小组；三是以环境整治为突破口，在沿京珠高速和国道106线两侧，集中力量打造建设一批规划科学布局美、村容镇貌环境美、功能齐全生活美的美丽整洁乡村；四是非交通沿线基础较好、群众积极性高的村庄可按整洁村创建标准进行打造，自愿申报并认定通过后，同样享受资金奖补等政策扶持。
其次是示范村选点。以全县省级新农村试验区、新农村建设连片示范区域内（名镇名村示范村）的“示范村”、自然村或村民小组为主；农村综合改革启动以来改革成效，尤其是“三个整合”推动成效明显的村也可选择；2017年起，以上一年成功创建“整洁村”的村为主，符合前款条件的也可纳入。
再次是特色村选点。以全县省级新农村试验区、新农村建设连片示范区域内（名镇名村示范村）的“名村”等自然村或村民小组为主；2017年起，以上一年成功创建“示范村”的村为主；村庄建设成效明显，农村社会经济持续发展，农村合作经营有特色，农业“三品工程”推广效果明显的村可纳入。
复次是生态村选点。以上一年成功创建“特色村”的村为主，对集体和农户经济能力强，全村已基本形成规模化、产业化、品牌化的农业经营格局的村优先选择；自然生态环境优良，山水田园特色明显，具有休闲产业、观光农业、乡村旅游发展潜力的村可纳入。
最后是美丽乡镇选点。美丽乡镇实行镇村同创，镇域内的全部村庄完成环境卫生整治、成功创建2条以上特色村、1条以上生态村的镇可创建美丽乡镇（以市美丽乡镇创建指标体系为准）。
除此之外，佛冈在不同的年份和阶段还制定了不同的建设目标，2016～2020年，全县每年争取完成20个整洁村、10个示范村、5个特色村、1个生态村以上的创建任务。其中，2016～2018年，重点创建整洁村、示范村、特色村，已具备条件的镇，率先启动创建美丽乡镇工作，实现初步建成小康社会目标；2019～2020年，重点创建生态村、美丽乡镇，完成五年创建工作任务，实现全面建成小康社会目标。
另一方面，注重自愿申报。各创建单位根据自身条件对照创建标准提出申请，制定创建方案，逐级向上申报。已经创建成功的村庄，次年可申报更高一级层次的美丽乡村创建工作。美丽乡村建设注重自愿申报，充分激发村民自主建设美丽家园的内在动力。第一是确定申报主体。美丽乡村建设需要整合全村的资源和人力，因此以什么样的单位进行组织申请显得尤为重要。清远市开展“三个重心下移”工作以来，村庄分别以自然村或者村民小组为单位成立了村民理事会，在村民理事会的协调下，自然村的村民自治情况有所好转，村民的意愿得以集中。鉴于此，美丽乡村的申报主体就被确定为20户以上的自然村或者村民小组。治理单元越小，民意就越集中。红崩岗村作为一个自然村落，在村民理事会的带领下，早早地走上了美丽乡村建设之路，更好地利用了政府的政策和村庄的资源。如果以行政村为单位进行申报，那么村庄的意见难以统一，会大大增加建设的难度。第二是保证申报自愿。村民在美丽乡村建设的过程中，实现了从“要我建”到“我要建”的转变。美丽乡村建设以后，村民是直接的利益相关者和受益者。政府包括村委会在建设中起到的主要作用是帮扶。龙塘村公共服务站的书记刘文健讲道：“对于美丽乡村的申报，我们村委会只是起到帮助的作用，它们（指自然村或村小组）决定好要申请以后，我们就帮助他们填写申请材料，帮助他们申请到政府的奖补资金。”自愿申报不是硬性要求，但是意义重大。依据美丽乡村建设的考核标准，村民在验收合格之前，是需要自愿出资进行村庄建设的。这就意味着一旦建设不达标，政府将不会进行资助。自愿申报制度把美丽乡村建设的风险收益成功地转移到了村民自己手中，以此倒逼村民严格按照指标进行建设，大大提高了美丽乡村建设的效率和水平。
最后，政府在稳定指令性计划和自愿申请之间的平衡关系的同时，充分挖掘了村民的主观能动性，尊重了村民的建设意愿，走出了一条软硬结合、鼓励指引的发展道路。很多自然村争相修建文化室、篮球场，相继申请美丽乡村建设的整洁村，甚至有些村中的老板不惜自己掏腰包建设村庄，证实了美丽乡村的梯级建设制度是正确的，是可行的，是符合当地实际情况的。
三 对标建设，民企达成一致意见
美丽乡村建设是深化农村综合改革、提高“三农”工作水平的有效抓手，需要按照党的十八大提出的构建服务型政府的要求，充分发挥市场配置资源的决定性作用，着力构建“党委领导，政府主导，农民主体，部门协作，社会参与”的共创机制。在建设之前，要求明确建设标准和目标，收集多方建设意见，在有效激活农民群众积极性的同时有效提高社会各界的参与度。长期以来，很多地区的美丽乡村建设由于没有制定出符合本地实际的指标体系，在建设过程中缺乏政府的指导，同时没有社会力量的参与和协助，难以实现全民共创的目标。清远市通过细化建设指标体系、加强政府指导和吸引社会力量参与，赋予了农民自主选择建设标准的权利，并搭建起民企合作的平台，成功营造了同创共建的氛围，打通了社会参与的渠道，提高了美丽乡村建设的成功率，增大了美丽乡村建设的合力。
美丽乡村建设是一项系统工程。申请建设之前，明确建设指标体系是首要工作，在依托村庄建设条件的基础上，就近、就易选择建设目标，更有利于村庄的建设发展。佛冈县执行的美丽乡村建设指标体系翔实，不同的创建工程有不同的指标体系，占有不同的权重，需要建设的项目一目了然。其中，就创建指标而言，整洁村有18条，示范村有26条，特色村有30条，生态村有32条，美丽乡镇有25条。每一梯级的创建指标都在上一层级的基础上进行了增加和完善。村民在选择建设标准的时候，往往是从第一个梯级“整洁村”开始，期望实现“基础好、自治强、村容洁”的目标。就申请的一般过程而言，申报主体首先要召开党支部和村民理事会会议统一意见，然后再召开户代表会议统一思想，80%的户代表同意后，要在创建承诺书上签名、盖指模，之后村庄将相关资料一起交到镇初步审核同意，再由镇上报市、县两级美丽乡村办进行申报，经市美丽乡村办最终审核批复确认后，就可以启动建设。有些村庄基础较好，可以跨过整洁村的申请，直接申请示范村。黄塱村的益茂村民小组就是在经过村民商议后，直接从示范村开始建设，依靠原有的良好基础，实现了一个月成功创建第二阶梯“示范村”的目的。
美丽乡村建设的指标来源于政府，奖补资金的支持也来源于政府，最后的考核验收也是由政府把控，所以建设方案的实施和选择就有必要征求政府的指导意见。佛冈县在美丽乡村建设过程中，成立了美丽乡村建设办公室，主要负责美丽乡村的申请审核和验收工作。从2016年开始，从市一级、县一级到乡镇一级，美丽乡村建设办公室长年累月坚持工作在美丽乡村建设的第一线。佛冈县高岗镇的镇委郑书记介绍道：“这些镇农办、美丽办的同事一年多了从来没有节假日，周六、周日都要加班加点工作，一方面是鼓励村庄申请建设美丽乡村，另一方面也要指导建设。”石角镇的副镇长林育忠也谈道：“主抓美丽乡村建设工作以来，不是在村里开会，就是在去村里开会的路上，不但要给村民讲道理，还要给村民想办法，指导建设。”政府除了优化建设方案以外，还制定了美丽乡村建设的用料、用工标准，对于工程造价和施工有严格的控制，允许在控制价格上下浮动，成功地保护了农民的利益。
政府主导的作用不仅仅是要发挥村民参与建设的主体作用，还要对社会力量的参与进行引导和审核。确定建设目标和建设方案以后，需要寻找施工方。在调研的过程中我们发现，有一些村庄依靠村民自己的力量进行修建，或者是依靠村民中的包工头、搞建筑行业的老板，在最大限度节省物资的基础上完成建设指标。而大多数的村庄是依靠和外来老板的合作，大致分为两种情况：一是村民集资，购买施工方的服务，建设成功以后和施工方进行结算；二是施工方老板垫资建设，等到验收成功奖补资金到位以后，村民直接和垫资老板结算。佛冈县的美丽乡村建设力度大、速度快，民企之间的合作已经十分成熟，村庄为了规避风险，选择了由施工方老板垫资，验收合格之后再进行结算的方式。这样一来，村民不用出资，还可以就村庄建设的目标提供意见和建议，一样美化了环境，达到了美丽乡村建设的目的。民企合作的行为，巧妙地利用了政府的帮助和奖补政策的支持，让村庄建设更加专业化，风险降到最小，实现了多方共赢。
第三节 多元决策，促进自主申报
坚持以人文本，发挥群众的主体性作用，是美丽乡村建设的关键。佛冈县政府通过完善基层自治组织，促进群众参与，使村民“走进建设，说出需求”，为建设符合村民实际需要的美丽乡村建言献策。同时佛冈县加强宣传，树立群众对于美丽乡村建设的正确认识，增强村民自主申报的信心，并通过引入社会各界力量，全面建设“看得见青山绿水，留得住乡愁”的美丽乡村。
一 成立自治组织，统一村庄民意
过去的农村建设过程中，政府利用其强势主导力量，对于建设工作大包大揽，使群众被排除在建设之外，农民被迫依赖政府，成为只会“等、靠、要”的“伸手党”，政府建设出现“唱独角戏”“政热民冷”的尴尬局面。同时传统基层治理以行政村为基本单元，“人口多，规模大，利益杂”使农民难以参与村庄治理。群众不愿参与建设，无法参与建设，使群众意见难以表达，政府工程建设难以符合群众的需要，建设成果难以让群众买账，增加了政府与群众之间的矛盾，极易引发冲突。佛冈县完善了自治组织的过程，扩宽了群众的参与途径，畅通了民意的反馈机制，充分发挥了村民的主体作用，使群众意愿得以表达，群众需要得以满足，群众主体性得到发挥，提高了美丽乡村建设的有效性。
首先，调整自治单元规模，落实群众自治。过去，佛冈县以行政村为自治单元，而集体产权落在村组，治权与产权相分离，导致以行政村为单位的村民自治缺少共同利益基础，无法实现村民共同参与和主动参与。同时，现实工作开展中，两权分离在一定程度上造成了治权对产权的“侵蚀”，激化了村民之间的矛盾，难以集中群众力量进行乡村建设。佛冈县为打破这一局面，在“三个重心下移”的趋势下，调整村民自治单元的规模，以“地域相近、利益相关、规模适度”为原则，以一个或者若干个村民小组（自然村）为单元设立村委会，实行“乡镇—片区—村（原村民小组、自然村）”管理。2015年，佛冈县委书记华旭初提出以石角、高岗和水头三个试点镇为重点，深入推进“三个重心下移”，进一步完善农村基层治理体系。2016年佛冈县通过村建改革，变原有的6镇78村为167个村，设片区党政公共服务站78个，经济联合社78个，党总支部78个，党支部489个，经济合作社1913个，村民理事会1764个，探索农村基层治理体系成效显著。使村委一级摆脱了行政事务的束缚，为村民自治提供了空间，提升了村民的自治意识，增强了村民的凝聚力。
其次，完善基层组织建设，畅通民意表达渠道。佛冈县通过调整治理单元规模提高了村民参与建设的可行性。为进一步完善村民参与治理的途径，佛冈县在自治重心下移至自然村和村民小组后，推行“村民理事会”“村组干部代表会议”“宗族+村干部+村民理事会”三种模式在村小组实行自治，建立“村党支部领导、村委会指导、村民小组提事，社员代表会议决事，经济合作社执事”的自治机制。同时佛冈县为提高村民理事会服务村民和解决问题能力，针对村民理事会成员进行培训。佛冈县高岗镇举办全镇的村民理事会会长培训班，针对三块内容进行学习。首先是了解学习各级政府关于乡村建设相关文件的文件精神，其次是学习乡村建设的相关业务，再者是观看各级政府对于乡村建设改革的专题片。通过对理事会会长的培训，使正确的乡村建设的精神能够传达到群众，提高群众的配合度和参与积极性。
最后，通过发动村庄能人，增加村民自治的领导力量。为了改变传统乡村建设中群众群龙无首、孤立无援的状态，佛冈政府通过发动村庄能人，让村庄能人成为领头雁，带领村民形成村庄建设队伍，通过以能人为链接，加强了村民之间的横向联系，让村民有了归属感、向心力，增强了村民的表达意愿和参与感。为挖掘更多能人，佛冈县各镇村干部通过走访调查、座谈讨论等形式对农村能人进行摸底调查，以支部推荐、群众推荐和个人自荐等方式，在“青苗工程”后备干部、村民小组长、种养能手、创业青年等人员中，以及村民理事会、经济合作社、行业协会等村级组织中发掘能人。佛冈镇级党委更是将30～50岁、思想觉悟高、愿为群众办事的“能人”列为重点培养对象，对农村能人进行登记造册。筛选并确定“能人”名单后，佛冈对全县能人进行了常态化培训，提升农村领头人的能力和水平，传递和贯彻党的方针政策。佛冈县汤塘镇通过将一批想干事、能干事、干成事的能人作为农村基层组织带头人，团结带领村“两委”成员，积极干事创业，成为带动农村发展致富的动力引擎。通过能人治村，汤塘镇在2015年人均纯收入达到7542元，村道硬化60公里，建成村级文化室40间、文化公园30个、篮球场28个，全镇90%以上村的安全饮水工程建设完成，农村垃圾“组保洁、村收集、镇转运、县处理”的清运体系建成并投入使用。汤塘各村面貌得到极大改善，农村经济得到稳定快速发展。
二 政府加强宣传，提高干群积极性
工作宣传是展示成果、鼓舞士气、凝聚人心的重要手段，是树立典型、推广经验、创新工作的有效途径。在过去的农村建设中，政府忽略宣传工作的重要性，导致农村基层组织和群众对乡村建设工作的认识严重不足。表现为政府基层组织和群众片面认为乡村建设是上级领导搞形式主义，做表面文章，以此作为向上级要资金的幌子，将其看作一阵风，能过则过。基层组织和群众对乡村建设的意义缺乏了解，认为农村只要把经济搞上去其他一切问题就会迎刃而解，或者认为只要改善一下居住景观和完善一下基础设施建设，不需要乡风文明软实力建设。认识不足导致基层干群参与美丽乡村建设的热情不高，主动性不强。佛冈县政府为打破原有基层干群普遍认识不足的问题，通过各种途径加强宣传，提高干群对美丽乡村建设的认识。
一是，加强基层组织学习，提升认识。佛冈县首先成立了佛冈县“美丽办”负责乡村建设的相关事宜，制定了《佛冈县“十三五”期间推进美丽乡村建设实施意见》，文件明确规定，在“十三五”时期，清远市财政每年安排美丽乡村建设专项资金，实施以奖代补政策。对创建成功的“整洁村、示范村、特色村、生态村”，分别根据其户籍人口规模实施以奖代补。以人口规模250人的村庄为标准，分别奖补20万元、60万元、150万元和400万元。全县各镇高度重视，在县“美丽办”的指导下，镇、村成立相关工作领导小组，各级部门召开会议深入学习有关文件精神。同时发挥好村民理事会的协调作用，带领各创建村正确解读创建内容的评分标准和要求。各村根据村庄自身条件和需求，进行查缺补漏后，申请符合标准的项目。同时佛冈县对各层级建设负责人开展培训，先后邀请省委农办、市委农办、市科技局、市美丽办等领导开展全县性培训班4批次，并组织外出到浙江省，广东省的连州市、阳山县清新区、英德等地参观学习7批次。在佛冈县内通过优先打造官塅围村、中华里村等美丽乡村建设典型，组织各村学习、参观，进一步增强各层级负责人对美丽乡村建设的信心。
二是，加强对民宣传，增加认同。佛冈县为加强群众对美丽乡村建设的正确认识，营造良好的建设氛围，以多样化的宣传手段促进了信息传达。首先佛冈县政府起草发放了《建设美丽乡村共享美好生活——致广大农民朋友的一封信》，以宣传页的形式，向广大村民宣传明晰建设美丽乡村和农村人居环境综合整治的相关政策。佛冈县政府利用电视、广播、报刊等传统媒介，总结宣传先进典型，提升群众对美丽乡村的关注度。其次，佛冈县委宣传部加大了对佛冈手机报、“佛冈发布”微信公众平台等新媒体和自媒体的规范管理力度。通过“佛冈发布”平台，为民众提供丰富的新闻政务资讯，及时有效地回应各种虚假新闻和网络谣言，协助政府处理各种突发事件，积极引导社会舆论。
三 吸纳社会力量，强化建设力量
2015年，习近平总书记在云南调研时强调：“新农村建设一定要走符合农村实际的路子，遵循乡村自身发展规律，充分体现农村特点，注意乡土味道，保留乡村风貌，留得住青山绿水，记得住乡愁。”转变了原有“百户一面”“千村一面”的乡村建设模式。
佛冈县将美丽乡村建设作为促进乡村发展、留住美丽乡愁的重要载体，立足地方特色和农民需求，引入社会力量，共同推进项目建设，取得了初步成效。首先，完善村庄环境，建立乡村新风貌。佛冈县政府开展美丽乡村建设，通过抓“三清”、拆“三旧”、促“三建”，全面整治村庄人居环境。抓“三清”即清村巷道乱搭建、乱堆放、乱拉线；清房前屋后杂草杂物、卫生死角；清沟渠池塘小溪（河）淤泥、漂浮物和障碍物。拆“三旧”即拆旧危房、旧残垣断壁、旧废弃猪牛栏和露天厕所（茅房）。促“三建”即建栅栏圈围、建污水处理设施、建垃圾卫生保洁机制。同时佛冈县推进美丽乡村公共基础设施建设，各村根据美丽乡村创建标准，完善村庄基础设施。建设中，政府通过以奖代补政策、吸引村民自发筹资、向社会热心人士筹资、企业垫资等方式先行建设。通过村民和社会力量分担了政府的财政压力。2016年，佛冈县率先在新农村建设试验区建成15个乡村公园、10间文化室，筹资200万元建设了乡村道路，进行了路灯安装，另筹180万元修缮了水利设施。
其次，以产业为引擎，注入动力源泉。美丽乡村建设的核心是发展产业，带动村民致富。佛冈县在美丽乡村建设中始终坚持大力培植和发展特色富民产业，将其作为促进农业增效、农民增收和美丽乡村建设的动力之源。佛冈县推进农村产权制度改革，实现农村产权确权到户，通过明晰农民土地权益，保障农民的土地收益。在产权明晰的基础上，佛冈县政府通过指导各村镇成立了农民经济合作社，让农民以土地入股的方式享受土地份额参与分红，实现了农村土地集约化经营与农民组织化同步进行。并且成立了经济合作社、供销合作社、信用合作社“三位一体”的经济共同体，打造了新型农民经济合作社，做活做实了最基本的经济单元，同时引入市场力量，在大力发展符合农村特色的农村产业的同时，也实现了让农民的腰包“鼓起来”。佛冈县石角镇大田村通过成立大田经济合作社，实现集约用地213亩，通过与广州华琪生物科技有限公司合作，打造华琪生态村项目，进行“水稻—甲鱼”“水稻—鸭子”等立体农业生产。同时又搭建了9个大棚进行灵芝蚯蚓的种养，预计年产值可达到580万元。华琪生态村每年向经济合作社以每年每亩地800斤稻谷的额度支付保底租金收益，并向经济合作社支付公益金每年约3万元；大田村农民经济合作社共有社员283人，人均年增收1000元以上。
最后，以绿色为魂，彰显生态之美。佛冈县立足于当地丰富的岭南文化，以新农村建设试验区“乡村风情长廊”为切入点和突破口，把名镇名村建设、幸福村居工程、美丽乡村建设、全域风景化建设等工作融入试验区总体规划建设中，通过13个节点项目的建设，优化配置乡村景观、旅游驿站、产业园区、研发基地、幸福新居、风情乡村、文化古居等特色节点，通过完善产业发展基础，吸引广大企业入驻，如碧桂园、田野绿世界等，共同携手打造一个集现代农业示范园、休闲旅游养生园、农业体验教育园、农民生活宜居园于一体的，最具乡土民俗特色的“宜居、宜业、宜游，生态文明、幸福和谐”的美丽新农村。
第四节 政府评估，完善长效机制建设
美丽乡村建设是一项系统工程，也是一个动态过程，需要不断投入资金，建立长效管理机制才能巩固建设成果。加快制度设计与规划，确保有利于乡村生态文明建设的一系列制度落地生根并发挥作用，也是美丽乡村建设成果得以持久保持的重要保障。长期以来，为了追求一时的政绩，缺乏制度管理的建设项目见怪不怪。根本性、全局性、稳定性和长期性，是制度刚性存在的四大特性。佛冈县的美丽乡村建设，从全局出发，充分考虑顶层设计和基层需求，让政府主导的作用贯穿始终，保证了美丽乡村建设的长效性，保障了美丽乡村建设的质量。政府评估，主要通过健全组织框架，强化组织领导，加强规划管理，提高规划水平，加强督促检查，以确保建设实效。
一 评估机制建设
美丽乡村的建设离不开政府的指导和监督。纵观美丽乡村建设的历程，不难发现，美丽乡村建设是个不小的挑战，而保证美丽乡村建设成果的长效性更是一个巨大的挑战。如何实现建设成果的长效性？美丽乡村的长效机制建设是首要选择。因此，佛冈县在美丽乡村建设过程中，建立了上下联动的监管机制，对美丽乡村建设的动态进行全程跟踪，同时对项目建设方案进行全面评估，实现了对传统发展模式的超越。佛冈县不断完善美丽乡村建设的长效机制，保证了美丽乡村建设的质量，避免了美丽乡村“昙花一现”的现象，真正让农民体会到了美丽乡村的“美丽”所在。
美丽乡村建设不是一蹴而就的，涉及方方面面的内容。项目建设申请成功以后，第一步是开展工程预算，对建设工程的总开支和经费进行预算。在预算的过程中，政府会制定项目建设的用工、用料标准，申请主体可以根据建设内容和用工情况计算项目预算资金；工程预算结束以后，要进行项目集资，除了集体出资，每个村庄还根据自身情况进行捐款、按人口摊派费用等，筹集一部分资金以后，如果不够，还可以找施工方垫资代建。开始动工建设时，村庄会通过项目公告公示制度，将项目的所有开支、工程建设情况和资金使用情况进行公示，村民也会把筹集资金的情况进行公示，并通过聚会和刻碑的形式进行庆祝和表达感谢。项目建设阶段村庄会接受政府、村民和社会的监督。很多村民表示，大家为了村庄的建设和发展都是出过钱、出过力的，钱花得公开透明，村庄环境变得整洁卫生，大家心里都很高兴。
政府评估主要是对美丽乡村进行考核和验收。美丽乡村建设的考核验收指标共分四个层级（整洁村18项计分指标、示范村26项计分指标、特色村30项计分指标、生态村32项计分指标），总分都是100分。考核验收总分达到90分以上（含90分），每个单项得分达到该项分值50%（含50%）以上的村庄才能通过验收，考核验收总分达到90分以上，某个单项得分达不到该项分值50%的不能通过验收。政府在验收阶段要求每年2月底前，各镇、村自行报县（市、区）政府，经县（市、区）政府审核后，以县（市、区）政府名义报市美丽乡村办备案。各县（市、区）向市申请考核验收时，需以县（市、区）人民政府名义向市美丽乡村办提出考核验收申请；县（市、区）要创建村申请考核验收汇总表，并注明每个创建村在册人口数量，示范村以上的要注明是否纳入市十件民生实事；县（市、区）每个创建村要提供自评考核验收计分表、完成创建指标证明材料，当地派出所要出具创建村在册人口数量证明、建设效果图3张，每个创建村的材料用A4纸独立装订成册。市美丽乡村办按县（市、区）备案情况于每年11月前组织有关部门进行考核，12月前公布结果。
通过政府实行的全面跟踪评估，佛冈的美丽乡村建设逐步走上了标准化、合作化、效果长效化的道路。就政府而言，美丽乡村建设不是一个短期的“面子工程”，而是需要长期坚持并为之奋斗的目标。如果不实行严格的评估制度，睁一只眼闭一只眼，美丽乡村建设的目标就无法实现，长期效益更无法保证。就村民和建设单位而言，美丽乡村建设是一个合作共赢的平台，只有民企合作，保质保量完成美丽乡村建设的目标，才能顺利通过政府评估和验收，同时村民可以收获美丽的环境，企业可以得到应有的利润。建筑公司的项目主管马经理说：“我们在建设前和建设中都紧密联系村民，多沟通，同时也严格按照政府的标准进行建设，主要就是为了最后能够实现美丽乡村的建设目标，验收合格以后，拿到我们之前垫的钱，也能获得一点利润。我们的压力十分大，一方面要契合村庄的条件和村民的要求，另一方面要通过政府的验收，但是看到一条条村庄变得整洁漂亮起来，心里也十分欣慰。”
二 激励机制建设
中国有句古话叫作“授人以鱼不如授人以渔”。长期以来，政府主导下的美丽乡村建设就如把“鱼”直接赠予农村，这样的做法是不可取的，是无法解决农村发展问题的。因此我们提倡变政府包办为政府主导、以农民为主体，提倡机制创新。佛冈县的美丽乡村建设以标准为导向，以人为本，坚持以村民满意为根本标准，突出实效，落实美丽乡村建设工作考核认定及资金奖补机制，确保美丽乡村建设工作健康有序发展。同时，注重质量，不断完善，坚持边探索、边总结，在实践中不断完善考核认定及资金奖补机制，提高建设质量。
佛冈县美丽乡村建设的激励制度主要就是“以奖代补”。过去，政府大包大揽进行建设，村民难以参与其中，或者政府把项目的建设资金直接打给村庄，由村庄自由支配，没有后续的管理和激励。许多村庄拿着政府的项目资金却没有实际的建设成效，钱越投越多，效果却越来越微弱。鉴于此，佛冈县实行了“以奖代补”的激励政策。政策实行前期，不断增加奖励金额，整合资金来源。“以奖代补”的资金主要整合了三个部分：一是政府财政资金，“十三五”期间，清远市政府每年安排1.5亿～2亿元的美丽乡村建设专项资金，同时各县市要按照南部县1∶0.8的比例、北部县1∶0.5的比例配套进行资金投入；二是项目资金，清远市要求各级各部门要把美丽乡村建设与在农村开展的各类建设工程有机结合，积极争取上级立项支持。将农业、林业、水利、扶贫、旅游、文广新、民宗、交通、工青妇等职能部门性质相近、用途相似的专项涉农资金和项目进行整合，集中投入美丽乡村建设。三是农民群众筹工、筹劳、筹资的资金，各村发动企事业单位、社会各界和热心乡贤踊跃捐资捐助，共同参与美丽乡村创建工作。充分利用“广东扶贫济困日”等平台，向社会筹集资金，推动贫困地区的美丽乡村创建工作。同时，积极争取金融机构的信贷支持，或以项目招商引资，吸引各类工商资本投入美丽乡村建设。
资金整合完毕以后，佛冈对村庄奖补的金额进行了讨论和设置。美丽乡村建设的申请单位可以是20户以上的自然村或者村民小组，这是户数的下限，考虑到还有以较大自然村为单位进行申请的情况，奖补政策进行了灵活调整。奖补政策规定：对创建成功的“美丽乡镇”，根据其在册户籍人口规模实施以奖代补。以人口规模2.5万人的镇为标准，奖补1000万元。按其人口规模折算，最高奖补1200万元，最低800万元。对创建成功的“整洁村、示范村、特色村、生态村”，分别根据其户籍人口规模实施以奖代补。以人口规模250人的村庄为标准，分别奖补20万元、60万元、150万元和400万元。具体按其户籍人口规模折算，最高奖补资金上浮25%，分别为25万元、75万元、187.5万元和500万元；最低奖补资金下浮25%，分别为15万元、45万元、112.5万元和300万元。
有了灵活的资金奖补标准，美丽乡村建设“诱惑”十足。各个自然村、村民小组都张罗着要进行美丽乡村建设的申请，不免会掺杂一些想要借机“套现”政府的行为，佛冈县为了实现建设的长效性，避免有些村庄出现建设动力较足、建设后劲不够的现象，建立了动态发放奖励资金的机制。对成功申报美丽乡村的村庄先拨付一部分建设资金，待全部创建完成且验收合格后，再拨付后期资金。此外，政府对获得美丽乡村称号的村庄还实行动态管理，两年内进行跟踪回访督查，对回访不达标的予以警告、降级直至摘牌；对回访达标的则给予一定的奖励（补发奖补资金），以此实现了管理的长效化。实际上，“以奖代补”的形式成功地将申请的主动权交到了村民手里，政府通过验收奖补，一方面提高了村民申请建设的主动性，另一方面也提高了美丽乡村建设的水平和管护的质量。
小结
长期以来，美丽乡村建设强调要发挥农民的主体作用，坚持把农民主体地位、增进农民福祉作为美丽乡村建设的出发点和落脚点，尊重农民意愿，针对镇村规划建设、产业发展问题广泛听取群众意见，让农民自己做主。实现农民的主体地位，一方面，要求激活农民参与的内在动力，另一方面要建设吸引农民自主参与的机制。为进一步实现美丽乡村建设的目标，充分激活农民参与的内在动力，佛冈县在项目建设申请上进行了机制创新，丰富了美丽乡村建设的标准，整合了美丽乡村建设的力量，尊重了农民自愿申请的意愿，加大了政府管控的力度，真正实现了农民主动申请，变“要我建”为“我要建”。
可以说，佛冈县的美丽乡村建设经历了一个曲折、复杂而又颇有成效的过程。美丽乡村建设不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸，只有不断进行机制创新，才能维护美丽乡村的建设成果，才有利于促进美丽乡村建设常美常新！