2.3 实践基础
国外在水权水市场建设方面的研究和实践比我国早。经过多年的发展和完善，许多国家都根据自己的国情和水情建立起相对完善的水权水市场制度，虽然与我国具体情况有所不同，但其水权制度发展过程中的一些经验值得借鉴。而近年来，我国在国家层面政策法规的推动和水权理论的指导下，许多流域和地方因地制宜，在水权管理方面进行了有益的实践和探索，为我国水权管理和制度建设积累了丰富的经验。特别是宁夏回族自治区，已经将黄河水初始水权分配到县级行政区域，并成为我国较早开展水权转换实践的省份，积累了有益的经验，初步形成了一套水权转换制度，为开展中部干旱带水权转换奠定了良好的实践基础。
2.3.1 国外水权转换实践
1.美国水市场建设与科罗拉多河水权分配实践
水权作为私有财产，与土地所有权相连，在美国是可以转让的，但在转让程序上类似于不动产的转让，一般需要一个公告期，同时水权的转让必须由州水管理机构或法院批准。在水权分配中，事前由各州政府确定用水权的优先次序；在水权交易上采用水银行、灌溉公司等多种形式。
科罗拉多河是美国西部一条重要的河流，同时也是一条国际河流。由于西部水资源的短缺，科罗拉多河成为美国水权纠纷最多的河流。为了解决用水争端，1922年就通过签署《科罗拉多河契约》对上下游之间的水权进行界定，逐步开展了各州之间的水权分配，包括从干流到支流，从地表水到地下水的水权分配，以有效地解决水资源短缺导致的用水矛盾。20世纪30年代，内务部垦务局在科罗拉多河上修建了库容达422亿m3的胡佛大坝，同时在下游地区修建了几个较大的引水灌溉工程，如考契拉水利区、伊姆皮里灌区等。当时，由联邦政府协调，有关各州达成了分水协议，并得到最高法院的裁决。其中伊姆皮里灌区分到约84亿m3的水量。由于当时洛杉矶的人口和规模不像现在这样大，最初所分得的水量较少。随着城市人口增加和经济社会迅速发展，需水量剧增，原分得的水量已不能满足需求。为此，洛杉矶大都市与伊姆皮里灌区于1985年签订了为期35年的协议，灌区将采取包括渠道防渗、把含盐较多的灌溉回归水与淡水掺混后重新灌溉利用等措施节约下来的水量，有偿转让给洛杉矶大都市。作为补偿，洛杉矶大都市负担相应的工程建设投资和部分增加的运行费（其中灌溉回归水掺淡水再利用的工程投资为700万美元，另加一定的运行费用等）。
在科罗拉多州，存在一种干旱时期暂时转让灌溉水权的选择性合同。城市部门与农村通过充分协商、谈判，来决定转让的水量和方法以及输水时间和价格等。合同中的条款很重要，它要明晰买卖双方的责任和权利，并且应具有灵活性，最终使双方都能从中获利。
2.澳大利亚水市场建设实践
同我国一样，澳大利亚也是一个水资源相对匮乏的国家。自20世纪80年代开始，随着水资源供需矛盾日益突出，可分配水量越来越少，在部分地区已审批的授权水量甚至超过了可利用水量，新用水户已很难通过申请获得水权，澳大利亚开始规定水权可以交易。水权转让是从1983年开始，目前已在澳大利亚各州逐步推行，水交易市场已经基本形成。根据用水户的类型，水权分为批发水权、许可证、用水权3种类型。这3种类型的水权均可以转让。水权转让可以是临时性的转让，也可以是永久性的转让；可在州内转让也可跨州转让；可以全部转让，也可以部分转让。但都必须遵守州议会的有关规则，国家也通过立法保障水权交易。但环境保护所需的水量是不能进行买卖的。水权转让价格完全由市场决定，政府不进行干预，转让人可采取拍卖、招标等方式。
3.智利的水权水市场建设实践
智利是最早开展水权水市场建设的发展中国家之一。在智利，水资源所有权归国家所有，国家负责初始水权的分配，水权的分配是水使用权的分配。在分配时以现状用水为前提，按河流流量或渠道流量的一定比例确定应分配的水量，每年根据丰枯，按照相应比例配置。个人在申请获取水权时，需要提供现状用水证明材料。对于预留水权与新增水权，通常是采用拍卖的方式向公众出售。水权允许自由交易，水权持有者不需要征得国家水董事会同意就可以自由改变水权使用的地点和形式，除个别限制外，水权持有者可以向任何人按自由协商的价格出售水权。水权被视为一种财产权利，可以用来抵押或作贷款担保，但同时，持有水权需要缴税，这在一定程度上促使水权持有者采用更先进的灌溉技术，提高灌溉效率，并将节余的水进行出售，以减轻税负。
智利水权交易的类型主要有3种：农业用水户之间的短期交易、农业用水户之间的长期交易、农业与城市之间的交易。农业用水户之间的短期交易是智利水市场上最常见的水权交易类型，具体表现为农场主在不同作物用水季节考虑不同的用水需求向别的农场主租借水或者交换用水，它使灌溉的灵活性更大，从而提高了灌溉用水效率。农业用水户之间的长期交易主要发生在用水需求发生变化的农场主，这些农场主因为自己的土地不适合栽种需水量大的作物，或通过节水措施降低了用水量，便将节余的水进行长期限出售以获取收益。这类长期水权交易的买主则大多是一些拥有肥沃土地但又缺少水权的农场主。农业与城市之间的水权交易主要是城市向农业购买水。随着经济的不断发展和城市用水需求增长，许多城市都出现向农场主买水的现象，这些城市所购买的水通常只是各个农场主所拥有水权的一小部分，不会对农场主的生产活动带来影响。但是，对于那些可能导致回流变化的农业与城市之间的水权交易，用水户协会会予以制止。水权交易价格则往往随交易主体、地区、气候条件、收益预期、交易成本等因素的变化而发生变化。
在水权管理方面，智利成立了水董事会，全面负责水市场的运作。而各地区的水市场管理则由该地区用水户协会具体负责实施。为了确保水权交易中第三方的利益不受侵害，通常情况下，河道水使用权的交易需要由水董事会批准，而渠道水使用权的交易则需要由用水户协会批准。在河道水使用权交易中，那些可能会受到影响的单位或者个人可以在水权转让前向有关用水户协会或者水董事会提出异议。
通过国内外的水权实践可以看到，明确水权是实现水资源有序利用的必然要求，水权交易是实现水资源优化配置的有效途径。但水权水市场的发展是一个渐进的过程，开展水权制度建设，需要统筹多方面关系，加强沟通与协商，一方面注重政府的宏观调控与支持，另一方面充分发挥基层用水组织的作用。
2.3.2 国内其他地区水权转换实践
从20世纪80年代开始的黄河流域水量分配，到东阳—义乌我国第一例地区间水权转让，到甘肃省张掖市农业水权管理中的农民用水水票制度，再到宁夏、内蒙古两自治区开展的跨行业水权交易，以及最近在我国其他地区全面开展的水权制度建设，如松辽流域大凌河、霍林河初始水权分配试点，水权制度对提高水资源利用效率和效益，实现水资源优化配置和科学管理，缓解水资源供求矛盾的作用日益显现。
1.地区之间的水权转让：浙江东阳—义乌水权转让实践
2000年东阳市以2亿元的价格一次性把东阳横锦水库的每年4999.9万m3的永久用水权转让给义乌市。义乌市负责向东阳市支付当年实际供水0.1元/m3的综合管理费。应用水权理论和市场机制进行的水权转让，实现了区域水资源的优化配置，促进了两地经济的发展，但作为我国第一例水权转让，东阳-义乌水权转让也还存在很多问题。首先，东阳-义乌水权转让在我国水权尚未明确的情况下，难以称之为真正的“水权转让”。其次，在水权转让过程中，由于缺乏规范的水权转让程序和水权市场，水权转让的期限、容量水价、丰枯水量分配以及对第三方的保护及补偿问题在转让协议中没有得到很好地体现。
2.灌溉用水户之间的水权转让：张掖市水权管理实践
2002年，水利部将张掖市作为我国第一个节水型社会建设试点，从明细水权入手，改革传统的水资源管理方式，建立总量控制、定额管理、有偿使用、水权交易等一系列管理制度。作为我国节水型社会建设的第一个试点，张掖市水权改革取得了明显的成效，是我国水权管理较为成功的案例，也为我国水权管理和制度建设积累了丰富的经验。张掖市水权管理的特点是：一是建立了一套规范而有效的初始水权分配方法体系，可以将用水权逐级分配到最终用水者；二是在水权管理中充分发挥了农民用水者协会的积极作用；三是水权管理中应用了水票和水权证的形式，探索了水权的实现形式。
3.跨行业的水权转让：内蒙古自治区水权转换实践
在水权水市场理论指导下，为了解决水资源短缺问题，内蒙古自治区提出了“投资节水，转让水权”的思路，即由工业建设项目业主投资农业节水工程建设，减少灌渠输水过程中渗漏蒸发的无效水量。通过水权转换，将这些水权转让到拟建能源项目的生产用水。2003年，水利部黄河水利委员会、内蒙古水利厅开始水权转换试点工作。从2003年4月达拉特发电厂与鄂尔多斯市水利局达成水权转换协议开始，目前内蒙古自治区已有30多个项目拟采用水权转换方式，其中已有16个项目正式签订了水权转换协议，转让资金总额达8.4亿元，转换水量1.53亿m3。内蒙古自治区的水权转换开创了跨行业、大规模配置水资源的先例，为国内其他地区跨行业水权转换提供了借鉴。
4.流域初始水权分配
（1）黄河流域水量分配与水权转让实践。黄河流域的水权实践可以追溯到20世纪80年代。为了缓和黄河流域上下游之间竞争性的用水矛盾，1987年，国务院批准了《黄河可供水量分配方案》（简称黄河《八七分水》方案），对沿黄各省区的初始用水权进行了初步界定，宁夏分配到耗用水指标40亿m3。1998年国务院制定了《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》，并通过实施《黄河水量调度管理办法》和改进水量调度技术手段，使水量分配方案的落实情况得到显著改善。2006年，国务院颁布了《黄河水量调度条例》，为黄河水量分配及其调度提供了法律保障。黄河流域水权实践的特点是，通过采取明晰黄河流域水权，加强水量分配和统一调度，严格取用水管理的办法，治理黄河断流，缓解黄河上下游之间的用水矛盾。经过20多年的努力，黄河流域较好地完成了沿黄各省区之间的初始水权分配，缓解了黄河流域上下游的用水矛盾和水事纠纷。
（2）霍林河流域水权初始分配实践。2004年，水利部松辽水利委员会确定了霍林河流域为初始水权分配的试点。经过两年多的工作，2006年5月，完成了《霍林河流域省（自治区）际水量分配方案》的编制工作。霍林河流域初始水权分配试点的主要工作是以2002年用水水平为基础，考虑未来发展需求，进行需水预测，并按照分水原则制定出一套省（自治区）际水量分配成果。水量分配对象从水源类型上分，包括地表水和地下水；从用水类型上分，包括生活、生产及生态环境用水。霍林河流域初始水权分配的实践对于解决我国水资源短缺和水污染问题，提高水资源利用效益和效率，具有重要的实践意义和示范作用。
5.国家水权交易试点建设
2014年，水利部开始在全国推进水权交易试点建设，通过开展不同类型的试点，在确权登记、用途管制、水权交易、交易平台建设以及相关制度建设方面率先取得突破，有效发挥市场配置水资源的作用和更好发挥政府作用，为全国层面推进水权制度建设提供经验借鉴。综合考虑代表性、工作量、地方积极性、工作基础等因素，确定了7个试点，分别是宁夏回族自治区水资源使用权确权登记试点、江西省水资源使用权确权登记试点、湖北省宜都市水资源使用权确权登记试点、内蒙古自治区跨盟市间水权交易试点、河南省南水北调跨流域水量交易试点、甘肃省疏勒河流域行业和用水户间水权交易试点、广东省东江流域上下游政府有偿出让水资源使用权水权交易试点。当前各试点推进工作已经在稳步进行中。
2.3.3 宁夏引黄灌区水权转换实践
宁夏在我国属于经济欠发达地区，由于煤炭资源丰富，发展火电，将煤炭资源优势转化为经济优势是宁夏推进经济社会快速发展的重要实现方式，但其水资源严重短缺，难以支撑工业发展。水利部黄河水利委员会、宁夏水利厅应用水权理论，通过“投资节水、转让水权”的方式尝试解决这一难题。
1.宁夏引黄灌区水权转换试点实践
2003年宁夏回族自治区开始在引黄灌区开展水权转换实践。自治区政府提出通过产业结构调整、灌区节水工程改造、节水技术推广等措施，从国家分配给宁夏的40亿m3黄河用水指标中调剂出8亿m3，作为工业发展的后备水源。在水利部和黄河水利委员会的支持下，宁夏实施了3个水权转让项目试点，分别为宁夏灵武电厂一期工程、大坝电厂三期扩建工程、宁东马莲台电厂工程，共转让水权指标5385万m3。宁夏灵武电厂一期工程水权转让项目投入节水改造资金4464万元，每年节约水量1440万m3。宁夏大坝电厂三期扩建工程水权转让项目投入节水改造资金4932.7万元，每年节约水量1800万m3。宁东马莲台电厂一期工程水权转让项目投入节水改造资金5760.9万元，每年节约水量2145万m3。自治区政府在开展上述项目时，综合考虑节水工程设施的使用年限和受水工程设施的运行年限，将3个水权转让项目的水权转让期定为25年。转让价格除上述节水工程建设投资外，还包括工程运行维护、更新改造以及农民、水管单位和生态建设补偿等费用。平均水权转换价格为7.20元/m3。
在实施上述3个水权转换试点项目之后，宁夏水利厅继续积极稳步推进水权转换工作。截至2011年年底，经水利部黄河水利委员会批复的水权转换项目已达9个，转换水量0.905亿m3。3个试点项目节水改造工程基本完成。宁夏水利厅批复了水权转换项目26个，转换水量1.63亿m3。目前，建成取用水的项目有临河动力站、甲醇、二甲醚、烯烃、青铜峡铝业、中宁电厂等8个，转换水量0.76亿m3，如表2-1所列。
表2-1 宁夏近期开展的水权转让项目
2014年，水利部为贯彻党的十八大、十八届三中全会精神，开始部署国家水权交易试点建设，宁夏被选为试点。
宁夏开展水资源确权登记具有良好的基础。2005年和2009年，宁夏分别出台了《宁夏黄河水资源初始水权分配方案》和《宁夏黄河水资源县级初始水权分配方案》，明晰了各地区（细化到县）、各行业取用黄河水资源的权利，包括中部干旱带各县市的、各行业取用黄河水资源的权利和初始水权。
宁夏计划依托此次试点建设，用3～4年时间，完成对全自治区范围内按水源和行业开展水资源使用权登记，要在自治区分配给各市县的取水总量的基础上，进一步将水权分配到用水户、供水单位、用水户协会、村集体管委会等，形成权属清晰、责权明确、监管有效的水资源资产产权制度。同时，建设水权交易信息服务平台，分别在自治区北部、中部和南部开展3个不同类型的水权交易试点：一是结合深化土地经营制度改革，开展农户向土地流转大户的水权交易试点，实现水权随土地使用权捆绑流转；二是在引黄自流灌区开展农业向宁东能源工业基地的水权交易试点；三是在一定行政区域范围内开展农业向工业的水权交易试点。
2.宁夏引黄灌区水权转换成效
宁夏引黄灌区水权转换工作，经过多年的实践，实现了工业反哺农业、农业支持工业，促使水往“高”处流，以水资源的优化配置支持经济社会可持续发展，取得了农业节水、农民减负、工业发展和生态效益的多赢局面，获得了巨大的经济效益、社会效益和生态效益。
（1）显著提高了宁夏黄河水资源利用效益。长期以来，宁夏引黄灌区水资源利用效益较低。水权转换使黄河水资源的利用效益显著增加，宁夏单方水用于农业生产的效益仅为0.97元，而用于工业的单方水效益达到57.9元，工业水效益是农业水效益的60倍。第一批试点的3个电厂转换水量5390万m3，在现有条件下新增经济效益30.68亿元。
（2）解决了工业用水的约束问题，有力促进了区域经济快速发展。宁夏水权转换探索了一条农业支持工业、工业反哺农业的经济社会发展新路。通过水权转让有效地挖掘出宁夏农业节水潜力，解决了工业用水的约束，确保宁东能源化工基地、石嘴山工业园区众多工业项目上马，推动了区域经济快速发展。
（3）大幅度改善了引黄灌区灌溉工程质量。长期以来，宁夏引黄灌区工程存在着严重的老化失修现象，输水过程中漏水、跑水现象严重，但因缺乏资金，灌区节水改造工程建设进展一直较为缓慢。通过实施黄河水权转换，为引黄灌区筹集了灌溉工程改造所需的资金，开展了灌区工程节水改造，渗漏损失减少，输水能力增大，灌溉水利用效率得到了显著提高。比如，宁夏青铜峡灌区水利用系数由0.537上升到0.583，唐徕渠水利用系数由0.487上升到0.548。
（4）显著提高了全社会节水意识和节水水平。水权转换吹响了宁夏全面建设节水型社会的号角。在强有力的政策约束下，宁夏工业企业参与投资节水的积极性日益提高，新建工业项目普遍采取了节水的新工艺、新技术，最大限度地达到零排放，实现工业用水的循环利用。截至目前，宁夏水权转换总水量达9000万m3，总投资2.5亿元，砌护干渠、支渠、斗渠等逾260km。对于农民来讲，实行水权转换后，也开始促使其提高节水意识，对其自觉改进用水方式、调整种植结构、主动节约用水产生积极而深远的影响。
（5）有效改善了生态环境。宁夏引黄灌区由于渠道渗漏损失较大，补给地下的水量过多，地下水位高于地面，引起土壤盐碱化现象。实施黄河水权转换后，减少了输水过程中的渗漏损失，相应减少了对地下水的补给量，地下水位降低，改善了土壤盐碱化状况，有效改善了地区生态环境。
3.宁夏引黄灌区水权转换存在的问题
尽管宁夏引黄灌区水权转换取得了较好成效，但仍存在初始水权分配不完善、水权转让运作机制不合理、水权转让价格形成机制不健全、水权转让内生动力不足等问题，有待于在下一步的水权制度建设中予以解决。
（1）初始水权分配仍不完善。当前宁夏初始水权分配已完成县级指标分配，这些工作在全国是走在前列的。但应当看到，其初始水权分配仍存在一些不完善的地方。主要表现在用水户层级的水权仍不明晰。当前的水权分配只是按照工业、生活、农业+生态三类用水分配到县一级行政区，并没有分配到实际用水户。对于具体的用水户，如工业企业、农民等，其水权仍是不明晰的，如果这种情况下开展水权转换，则不能明确具体的水权出让方，用水户自身的参与性无法体现，其积极性也就不能充分发挥。
（2）水权转让的运作机制尚不合理。根据已经开展的水权转让若干试点的实践，显露出一个突出问题，即行政管理色彩比较浓厚，市场性体现不足。水权转让应属于政府调控下的市场行为。在初始水权分配之后，政府要建立和培育水市场，为开展水权流转提供平台，充分发挥市场的竞争机制、价格机制进行水权再分配，实现水资源优化配置。但当前的水权转让仍多属于“个案行为”，由行政部门全程主导，水权出让方的自主决策权缺乏，水权受让方也缺乏充足的条件来选择“出让方”和进行市场谈判。水市场并没有真正建立，受让和出让双方主观能动性的发挥空间仍较小。
（3）水权转让价格形成机制尚不健全。当前虽然明确了水权转让总费用包括水权转让成本和合理收益，通过工程节水措施转换水权的，转换总费用应包括5个部分，分别为节水工程建设费用、节水工程和量水设施的运行维护费用、节水工程的更新改造费用、因提高供水保证率而增加耗水量的补偿以及必要的经济利益补偿和生态补偿等。前面4个部分有较为明确的计算方法，但是必要的经济利益补偿和生态补偿费用尚没有合理的计算方法予以明确。还需在今后水权转换工作中对转换费用的组成和计算方法作进一步规范和完善。相应地，其他方面的水权管理制度和规范也需要进一步完善。
（4）水权转让内生动力不足。由于当前水权转让的运作机制尚不合理，造成水权转让内生动力不足。已经实施的水权转让项目，其水权转让价格仅仅是一次性支付，且大多用于渠道衬砌，而灌溉管理局作为水权转让的利益相关者并没有从中获利，甚至因水权转让减少了供水量，从而减少了水费收入，进而影响到水管单位的正常运行。而由于初始水权分配并未明确到用水户层级，农民也未能作为水权转让的出让方主体，属于被动参与，并不能充分调动其积极性。因此，必须充分认识到这一问题的严重性，在水权转让时，从农民、农业以及灌溉管理单位的角度出发，充分考虑多个相关方的利益诉求，建立起利益保障机制，从而调动各方对水权转让的积极性。