第一节 潘季驯治河与“岁修”设想
清代河务在很多方面是对明代的继承与发展，因此在讨论顺治时期的河工之前，还是有必要回顾一下明代中后期的黄河管理方式。嘉靖时期封堵黄河南流诸口，使黄河由分流转向合流，黄河下游由此形成单股河至今。[1]黄河合流后泥沙更容易淤积在河道内，这一新格局对日常维护的需求自然较之前分流时期高得多。明代虽然有不少流传至今的治黄材料，但其中记录的内容很多停留在思想或者设计层面，没有成为政府的水利实践行为，而黄河管理细节在这类史料中被记载的其实并不多。根据现有材料来看，明代治黄在嘉靖时期有一个重要转变，嘉靖二十六年（1547），黄河下游由多股转为单股，至万历时期，治黄事务达到高峰。朱衡、潘季驯等著名河臣先后出任总河，尤其是潘季驯在万历六年至七年（1578—1579）兴黄淮大工，“束水攻沙、蓄清刷黄”的基本格局一直延续至清咸丰铜瓦厢决口，以黄河弃淮北流而告终。
隆庆六年（1572），朱衡就明确主张河南地区的黄河要重视定期管理，“隆庆六年 五月 乙酉朔，戊申。工部尚书朱衡等又言防河如防虑（笔者按：疑为‘虏’之误），守堤如守边，河南累被水患……因上议夫役、议铺舍、议定期三项。自徐州至小河口，新筑堤三百七十里，设防守夫三千七百名，三里设一铺舍……四铺设一老人统率，昼夜巡视。其期以伏秋水涨时五月十五日上堤，九月十五日下堤。愿携妻子居住……允行”[2]。这时黄河还没有形成“蓄清刷黄”的格局，朱衡这一建议很可能是针对如何确保嘉靖中期以来黄河单股行水局面。
万历七年（1579）潘季驯兴黄淮大工之后，“束水攻沙，蓄清刷黄”的格局正式形成，值得注意的是，潘季驯所修工程并不能从本质上改变黄河下游“善淤、善决、善徙”的河性，一旦堤坝闸堰等工程出现朽坏，约束黄河河道的能力就会丧失，黄河的漫流或改道就难以避免。因此，保留万历黄淮大工形成的河流局面必须依赖日常性的维护，这一点在当时实际已经被认识到。万历七年至（1579—1580）工科就有官员提出建立稳定的日常维护制度，确保黄淮大工成果的建议。这些建议都特别强调了民夫和白银的稳定供应。
万历七年 正月 丁未朔，戊辰。工科给事中王道成言：两河修筑遥堤未成……查万历四年，该河臣傅希挚议设堤夫三千七百名，每三里建一铺，一里用十人，而使管河官划地分督，水消则随需帮修，水发则并力防塞，此亦支持终岁长计。其役官夫不复省视，遂贻河决之害，宜于旧堤，按铺责成防守。从之。[3]
万历八年 三月 庚子朔，乙巳。工科给事中尹瑾陈河工善后七款……一定法制以覆岁修……创立里河，岁一挑浚，今狂流既息，积沙未除，外河日深，内河日浅，宜照南旺事例，三年两挑……动支岁修钱粮，多募夫役，一月通完。……徐北至单县界，现修堤坝长一百五十余里，而夫役止七百名……宜仿徐南之例，每里补足十名……一备积储以裕经费，河道钱粮山东河南额派原多，南直河道丰沛至淮扬，延袤千有余里……修葺防守，费用浩繁，及查岁额桩草银两仅二千有奇，加以连年灾沴，征收不满数百，安能支持千里之河，宜从长计议，或河南山东河道银两，或运司挑河盐银，或徐淮多处钞税，或抚按赔罚，多方措处，每岁共凑钱三千两为定额，解储淮安府库，专备两河修费。部臣酌议覆请。上皆从之。[4]
责成防守、每年筹集固定的修河银两、组织固定额度的劳力等，这些行为已经基本上与清代乾隆时期的“岁修”方式一致，甚至在经费来源上也基本一致，地丁银、税款、河务官员的罚款等。这些都可以成为明代就已经有“岁修”制度设计的证据，但从后期情况来看，这些设计很可能并没有得到切实的执行。
万历八年（1580）三月，工科给事中尹瑾的“陈河工善后七款”中就记录有“河道钱粮山东河南额派原多，南直河道丰沛至淮扬，延袤千有余里……修葺防守，费用浩繁，及查岁额桩草银两仅二千有奇”[5]等内容，潘季驯大修黄淮之后，原有的支持黄河岁修的财政制度马上就面临挑战，由于堤防规模迅速扩大，原有的定额制度不堪使用。首先，明代对黄河下游治理原本就施行的是“定额”管理制度，由山东、河南承担积储“河银”的工作，每年对当时较为废弛的黄河管理提出了定期维修、专人防守、在管理上实现漕运分开的改革方案，这已经产生了定期岁修制度的雏形。明朝管河还有较为浓厚的军事化管理思想和体制，利用集权方式以很低的成本管理黄河，这些材料中有河铺、守夫、预定物料的记录，但都不是雇用或者收买的方式，军事化的低成本管理特征非常明显。
明代虽有“岁修”之名，但无有其实，万历黄淮大工之后虽然有官员提议建立稳定的日常维护制度，但缺乏实行的基础。弘治年间刘大夏治河之后，其所筑堤防正是因疏于维护，百年之后已经不堪使用，由此才有隆万时期的“河患”及朱衡所提议的“堡夫”制度，万历六年（1578）潘季驯之后，新的黄淮格局更加需要长期的堤防维护，万历八年（1580）尹瑾已经意识到潘季驯所行工程在维护上的艰难，这一艰难不是明帝国缺乏力量，而是国家力量难以发挥到河工上，增开财源、补充河夫是手段，其目的还是每年要为丰沛至淮扬凑足三千两白银，而从潘季驯万历十六年（1588）条陈上来看，朱衡、尹瑾的建议虽然被中央政府首肯，但落实情况可能并不理想。
每年三千两白银对明朝来说实在不能说是一个大数目，但对于施行“定额财政”的明朝廷而言，在国家现有的财政支出中再拿出一笔固定性的支出，在实际执行中很可能没法真正落实。这一点潘季驯也有所认识，他在第三次出任总河时提出“岁修”方略，不再主张增开财源，在河南地区，他希望建立一种将堡夫与大堤捆绑的制度，试图利用这一做法解决堡夫的长期稳定问题，“万历十六年 十二月 己卯朔，戊子。工部尚书石星、复总督河道潘季驯题称：……刘大夏于二岸各筑长堤，绵亘千有余里……一河工甚巨，所恃工费止河堡夫银而已，近缘议并入条鞭，有司辄急京运而缓河道，任民逋负，甚至已征而别用，竟不扣还，而河工所以堕悞也。今议从前借用者为数抵还，在民者征解储开封，待不时之用。一，役民用其力者当恤其私，议开、归、怀三郡近堤，设官田地，给堡老六亩，堡夫五亩，不足则以旷工银置产以授之，则民有自家之患，防堤益力矣……一，河南非运河道所经，而河情水情与淮徐无异，固当以治淮徐之法治之，则夫责郡邑长吏，以一当权覆岁修工程以予兴举，增补卷筑以固堤防，所当通行者也。诏如议行”[6]。而在万历十九年（1591）的魁山支河工程中，潘季驯的这一做法被进一步总结和贯彻。“万历十九年 五月 乙丑朔。癸酉，总督河道潘季驯议开魁山支河，条议四事：一，甃石堤以固保障；一，设长夫以备修守；一，改堤夫以专疏浚；一，信法守以防淤阻。部复，俱如议行。”[7]
万历潘季驯治河之后，在河南和江苏并没有进一步落实和完善岁修制度，如万历十六年（1588）山阳县计划设立长夫时就暴露出了缺乏完善维护制度的问题，“万历十六年 四月 甲寅朔，癸亥。勘理河道科臣常居敬，会同督臣舒应龙，再上河工一十四款……一设山阳长夫以便河工。盖山阳河工，向皆市侩雇觅，故增减之弊滋，而逃亡莫可禁，议令侩入银官雇，注名立册，按册拨夫，实为长便……俱可议行”[8]。治河成果不久就因为维护不力而出现问题，万历十六年（1588），黄河又发大灾，潘季驯第三次（也是最后一次）出任右都御史总督河道。面对自己一手创制的黄淮格局，潘季驯也明确意识到这一格局需要长期的维护。潘季驯提出用沿河州县官员催督的方式解决劳动力和物料来源，另一件则是漕、河管理在机构设置上加以区别。“万历十六年 十月 辛巳朔，癸未。工部覆总督河道潘季驯条上河工八事：一，久任部臣……一，责成长令……濒河州县长家督也，调集夫役，备办物料，宜专属之……一，预定工料……河流倚遥堤一线为捍蔽，而风雨剥蚀，车马蹂躏，日就卑荡，宜令每岁修堤，高厚俱以五寸为限”[9]“万历三十年 三月 癸亥朔，辛巳。吏部尚书覆巡按御史吴崇礼议国家大务，无过漕、河……请覆旧制，设总河道衙门专管河务，仍驻扎济宁；总督漕运衙门仍兼管凤阳巡抚……驻扎淮安……诏曰：可。”[10]在万历时期潘季驯治河成功之后，明朝廷就面临着保全治河成果的问题。定期维修说起来容易，但在当时的技术条件下，除非调集大批人力，否则培固堤防、组织防堵物料、挑挖浅滩、更换埽头等工作根本就是一纸空文。可惜的是，潘季驯的这一系列构建黄河日常维护的设想在万历时期就没有得到落实。而万历之后，明廷内忧外患日趋严重，河务自然得不到应有的重视。