行政问责制与政府执行力

一 我国行政问责制建设的现状及问题

2003年以来，我国加快了推进行政问责制的步伐。重庆、成都、青岛、深圳等地方政府出台并全面启动了行政问责制。如重庆市率先以行政规章形式出台了《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》，此办法可操作性较强；成都市针对领导干部在具体行政工作中存在的行政不作为、行政效能低下等为表现的“不在状况”进行问责追究；青岛市依托绩效评估实施问责制度，逐步形成了“督事、评绩、查纪、问责”四位一体的考绩问效机制。各地推进行政问责制的实践主要呈现出以下三个特点。一是各级党委和政府高度重视，出台了一系列有关问责的规定，行政首长亲自抓问责制的建立和运行。二是初步形成了问责制度体系框架，各地着重从行政管理机制创新的层面开展问责，官员责任意识和公众监督意识显著增强。三是行政问责制要解决的问题针对性强，围绕政府中心工作进行问责，以上一级党政组织作为主要问责主体，以下一级行政官员为问责对象，以突发公共事件引发的失职责任为主要问责内容。

在积极探索建立行政问责制并取得丰富理论成果和实践经验的同时，也存在着亟待解决的一些问题和困惑。

理论层面上，近年来，理论界不断加强对责任型政府和行政问责制度构建的研究和探索，取得了大批研究成果。但从行政问责制研究的广度和深度来看，已有成果对基本概念和等级问责、政治问责内容研究较多，对行政问责体系的整体构成及特点研究较少；对国内个案研究较多，对国外实践研究较少；对官员问责重要性和存在的问题研究较多，对官员问责实践的总体特点、问责效果和一般规律研究较少；对行政问责研究泛泛指向的多，对研究范式系统概括的较少。这种理论研究滞后性，直接制约着行政问责实践的效果。

实践层面上，第一，职责不清和职能交叉问题使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。第二，问责标准难以确定，例如对经济损失影响的大小、官员应承担责任的轻重等，各地感觉缺乏依据，不好把握。第三，行政问责制度中重行政问责，轻法律问责；重内部问责，轻外部问责；重执行问责，轻决策问责；重事故问责，轻日常问责；重应对问责，轻预防问责；重形式问责，轻结果问责等现象还很突出。第四，行政问责制尚缺乏全国性统一规范的立法支撑，相关的配套制度尚不完善，掣肘到行政问责制度的推行。第五，“官本位”观念的根深蒂固、责任意识的缺失、道德自律弱化、民主法治意识淡漠等造成行政问责文化的滞后。第六，信息的不对称，导致问责主体不能充分有效的了解行政者行为的有效性和合法性，公众不能及时、准确了解行政问责程序。

二 行政问责制度建设的推进战略

当前和今后一个时期，应更加充分地发挥行政问责制的作用，使之有效、实效、高效、长效，逐步走上正常化、规范化和法制化的轨道。为构建社会主义和谐社会提供制度保障功能，就必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，以公共利益为出发点和归宿，坚持以人为本、公平正义、权责统一、民主法制、尊重民意的原则，不断实施行政问责制度的推进战略。

第一，继续深化行政问责制度的理论研究。要在我国行政问责制研究的阶段性成果基础上，注重理论与实践操作的互动，加大责任政府建设的研究力度；突出对推行行政问责制建设重点难点和运行规律的研究；推动行政问责与政府执行力、行政问责与依法行政、政务公开、绩效评估、行政监察、财政预算与审计等有机结合的研究。同时，要借鉴国外行政问责中注重以权力制约权力，以权力监督权力，以法律规范权力；重视法律和制度建设，重视监督机制建设；实行政务公开、发挥公众和传媒监督作用等方面的经验和做法。

第二，加快我国行政问责制度建设的步伐。一是在行政问责制度的逻辑起点和问责客体方面，进一步转变政府职能，健全权责明确的行政架构，按照“有权必有责，权责统一”的原则进一步落实责任，明确责任人。二是在行政问责主体方面，进一步完善和明确行政问责主体，强化异体问责，积极推行和构建以人大为主导，司法机关、民主党派、公民团体、新闻媒体、公民等多方有序参与，相互协调的异体问责体系。有专家提出，要强化人大的监督制约职能，应限制、减少政府官员担任人大代表的比例，真正实现异体问责；要完善人大的质询程序、特别问题调查程序、罢免程序，建立主要官员引咎辞职机制、专职代表机制。要实现从“官员问责”到“问责官员”的转变，凸显民众问责根源主体地位，以“人民满意不满意，人民答应不答应”作为衡量政府行为的标准，积极推行政务公开和监督，完善公民社会，维护公民、社会作为问责客体的地位和利益，建立健全地方政府公共事业管理公众参与机制。要增强新闻媒体的独立性，加快保障新闻自由报道的立法，更好地发挥舆论监督作用。要强化民主党派、公民团体对政府的监督，建立公民参与相关事务的有效渠道，发挥其参政议政的职能。同时，加强党内监督，保障党对政府的监督和问责。三是在行政问责的内容、范围和问责方式方面，应关注百姓民生问题，突出政府提供公共产品和公共服务的责任；将失职渎职、决策失误也纳入问责范畴，建立重大决策的执行跟踪制度，实行决策效果的评价制度，把对决策、执行、监督各个环节的问责结合起来；进一步明确行政问责标准和问责方式，完善问责的执行主体和问责程序，把事前、事中、事后各个时期的问责结合起来；增强问责制的可操作性和实效性，增强问责程序的透明度，把问责的制度化和可操作性结合起来；同时要赏罚分明，把惩罚和弥补、鼓励和奖励结合起来。

第三，推进行政问责制度的法制化进程。总体上讲，行政问责体系的发展和完善应当以宪法、行政诉讼法和行政复议法等重要法律法规的发展和完善为基础，修正和完善行政诉讼制度、行政复议制度以及信访和举报制度等，着重建立起具有前瞻性的宪法诉讼制度和行政公益诉讼制度，应完善相关的法律法规，如监督法、信息公开法、舆论监督法等，为公民维护个人权利和公共利益建构起廉价而高效率的救济机制。应以立法形式对有关规定加以“整合”，形成包括问责标准、问责程序、问责范围、问责主体、问责救济在内的全国统一、结合实际的问责法律法规。监督法应进一步完善监督的原则、问题、程序，监督的问题应该是达到一定比例的人大代表提出的问题，而不是常委会集中决定的问题，以防止行政化倾向。质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等程序应设计的具体一点，如对重大事实不清则可以进行调查，应该是由一定比例的人大代表所认为的不清而且必须进行调查，对撤职案的审议和决定应通过新闻媒体公开化，防止暗箱操作等。

第四，进一步加快我国行政问责的配套制度建设。加强信息公开、绩效评价，行政监察与审计，领导干部选拔任用，以及问责救济等方面的制度建设，为行政问责实施提供充足的制度保障。一是善于运用电子政务等信息技术平台来及时掌握政府部门及其工作人员的行为状态。通过在权力系统内部各部门之间、上下级之间信息沟通的渠道、方式的多元化，通过打破权力系统与企业之间、与社会公众之间、与其他各类监督主体之间信息沟通与交流的时间、地域及部门分割的限制，使政务信息能够及时公布，与社会共享。二是努力研究基于绩效评价、行政监察与审计的行政问责制度，健全和完善地方政府绩效管理评估机制，建立健全地方政府绩效评估问责机制，构建绩效导向的地方政府公共事业管理责任机制。三是完善领导干部选拔任用制度，形成能上能下的干部选拔任用机制。四是积极建立问责救济制度，赋予问责对象充分、平等的陈述申辩机会，以及充分、多样的权利救济途径，避免问责过程中的失误和不公平。

第五，深化我国行政问责制度的文化建设。一是塑造社会主义的行政精神。树立社会主义政治意识，社会主义法制意识，社会主义民主意识，高效、廉洁的行政意识。二是确立社会主义的行政道德。树立全心全意为人民服务，实事求是，公正行政，清正廉洁，勤奋敬业的行政道德。三是进一步增强领导干部和公务员的责任意识。要以民为本、强调权责一致；要对人民负责、强调民众参与；要积极履行责任和严格追究责任相结合。在各级政府乃至全社会加强对公务员的问责教育，提高政府机关及全社会的行政问责意识；要重新审视权与法、与民、与责的关系，消除权大于法、权力只对上级负责、只热衷于权力而漠视责任等障碍。