前言

政府改革是1978年中国共产党十一届三中全会开启的中国改革开放事业的主体工程。现代意义上的政府，即英文的Government,作为国家主权的执掌者和行使者，是经由人民同意组建的执掌和行使公共权力、管理国家和社会公共事务的机关。政府存在的目的，是维护公共秩序，保障公民权利，促进公平正义。从国家的组织结构和权力配置看，政府有广义和狭义之分：广义的政府是包括国家的立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的总和；狭义的政府则是一个国家的中央和地方的行政机关的总和。就中国而言，广义的政府既包括国家最高权力机关的全国人民代表大会及其一府两院（人民政府、人民法院和人民检察院）的权力机关，还包括执政党组织。狭义的政府即中央政府（国务院及各部、委、局）和地方的省（直辖市、自治区）、市（州、盟）、县（市、区、旗）、乡（镇、民族乡）各级政府。本书将要讨论的政府改革，主要聚焦在狭义的政府层面，即行政权维度的政府。因此，书名所谓“政府改革论”，亦即“行政体制改革论”。

改革一词，汉语有“除旧布新”之意，即改变旧制度、旧事物，更换新制度、新事物。其涵义又可细分为二：一为变更，革新；二为革除旧规陋习。政治学意义上的改革，指称的是对政治、经济、社会、文化、宗教等旧制度的重大变更、革新和改良。“改革”与“革命”不同，二者虽然都具有改变现状的属性，但存在本质的差异。革命通常以极端的方式推翻现政权来达成改变现状的目的，是与旧制度、旧事物的彻底决裂，因而一定是非理性的，往往带有突发性、偶然性，其过程通常是不可控的，后果也是无法预计的。改革则是在现有的政治体制内实行的改良或变革。因此，改革通常是理性的，是执政者的主动选择，是经过改革者规划设计的，对旧制度、旧事物的变革过程也是可调控的；从政治国家层面，改革通常是执政者为了回应社会和人民的需求，对既有的国家制度（包括体制和政策）进行局部或重大的调整、变更或改良，使之适应发生了剧变的时代现实和世界新格局。

中国的政府改革是执政党发起并主导的对既有政府体制的革新和改良。虽然，从改革开放初期的情况看，政府改革与国家的改革开放事业一样，都带有“摸着石头过河”的特点，直到20世纪90年代，政府改革的目标还是那个带有很大模糊性的行政管理现代化，但是，经过三十多年的探索，现在已经基本明确，政府改革的目标就是重建国家治理结构，达成国家治理体系和治理能力的现代化。回过头来看，从20世纪80年代以精简机构、转变政府职能和“放权让利”为主要内容的行政管理体制改革，到90年代以后提出的建立与WTO规则对接，适应社会主义市场经济体制需要的行政管理体制建设，直到最近十来年的责任政府、法治政府和服务型政府建设，实际上都是围绕着国家治理体系和治理能力现代化这个主题展开的。

从国家治理体系和治理能力现代化的维度，1978年中国共产党的十一届三中全会以来，执政党推动的一系列重大国内改革（从20世纪80年代初期全面推行“家庭联产承包责任制”的农村改革，1984年10月中共十二届三中全会推开的城市经济体制改革，到1992年邓小平南方讲话掀起的以建立社会主义市场经济体制为目标的第二波经济体制改革，等等），从宽泛的意义上说，都可以归入政府改革的范畴。具体来说，就是通过对计划经济时代形成的全能型政府管理体制的改革，逐一卸掉束缚个人自由和阻碍生产力发展的枷锁，把公民的权利还给公民，把公民的自由还给公民，让他们拥有尊严地生活、劳动和创业，自由地追求个人的财富和幸福。全面推行“农村家庭联产承包责任制”，撤销“政社合一”的人民公社体制，把种地的自由和权利还给农民，让他们自主地决定怎么种地，怎么经营；从经营农业、林业、畜牧业和渔业，转而弃农务工，建工厂、办公司。改革并渐进解除政府对经济活动的全面管制，把经商办企业的自由和权利还给公民，让每一个梦想发家致富的公民，都可以办厂经商，创造个人财富，并拥有合法所得的私人财产。开放政府对城市空间和社会生活的全面管控，把公民的教育权、劳动权、迁徙权等种种自由和权利，逐步且有条件地还给公民。从1977年恢复高考开始，到1984年启动城市经济体制改革，让城市居民和一部分农村青年得以按照自己的意愿接受教育，选择职业，选择个体的生活方式。随后推进的工业化、市场化和城市化，最终在城乡二元结构的旧体制上撕开了一个缺口，广大农民也可以进城就业，打工经商，从初期的“离土不能离乡”，到后来获准在城镇购置房产、安家创业，享受现代都市文明和城市新生活。

执政党对计划经济时代形成的全能型政府体制的改革，既是对传统治理模式的重大变革，也是对既有权力格局和利益格局的重大调整。因此，政府改革实际上并不仅仅局限于对原有行政管理体制，包括经济管理体制、社会管理体制、文化管理体制的改革，以及对政府自身组织结构的调整、精简和重塑。改革开放三十多年来执政党对全能型政府体制的改革，涉及政治制度、经济体制、社会制度和文化制度等诸多方面。在我看来，政府改革至少涵括了以下几个关系架构的变更与重建：一是政府与市场的关系；二是政府与社会的关系；三是政府间关系，尤其是中央与地方的关系；四是政府与执政党的关系；五是政府与人民代表大会的关系，即行政权与立法权的关系；六是政府与法院的关系，即行政权与司法权的关系。其中，每一个关系架构的变革，都涵括有多个层面的制度设计。换言之，政府改革同样是政治、经济、社会秩序的重建。这就决定了政府改革必定是一项极庞大、超复杂的系统工程。政府改革的错综复杂性，决定了政府改革研究的高难度和复杂性。

奉献给读者们的这本名为《政府改革论》的小书，是我们过去十多年间对政府改革与现代国家制度建设这个课题所作的初步研究成果的结集。全书共分五编：

第一编“总论”，是对中国政府改革的宏观研究，内容包括：改革开放以来中国行政体制改革过程的简单回顾，中国政府改革的绩效与意义评估，政治社会转型面临的问题及其体制根源分析，最后一部分是关于政府改革、治理转型与现代国家制度建设的几点理论思考，主要探讨了四个问题，即关于政府与市场关系重构和市场经济制度的完善，关于政府改革与公民社会建设，关于科层制、政府自利性与政府权力制衡机制的建构，关于法治政府与法治中国建设。

第二编“政府与市场”，探讨了5个问题，即政府的角色、作用与治理边界——对后金融时代中国经济社会问题的观察与思考，中国政府的宏观调控为什么失灵，中国政府的市场监管为什么无力，市场失灵、中小企业困境与政府作用及其限度，央地合作模式和央企高速扩张的风险与应对等，结合对相关问题的案例分析，对政府与市场的关系、政府的角色定位、政府的作用及其治理边界等问题进行了研究。

第三编“政府与民生”，涉及民生问题、社会保障与公共服务型政府建设，进城劳工阶层的现状、问题与对策研究，国有企业双轨制用工制度改革研究，下山脱贫浙江经验与中国的反贫困战略研究等，主要探讨了民生问题与政府责任、进城劳工问题、国有企业双轨制用工制度，以及扶贫与反贫困问题。

第四编“政府间关系”，分别探讨了政府间关系重构与中国城市政府体制改革的战略，政府间关系、区域政府合作机制与区域经济一体化，20世纪50年代以来中国地方行政区划和府际关系的变革与展望等政府间关系领域的三个问题。

第五编“地方政府创新”，总共探讨了5个问题。除了《20世纪以来中国乡镇行政管理体制的变革与启示》之外，其余各篇均为浙江省的个案研究，分别探讨了强镇扩权、地方行政管理体制改革与镇乡政府的重建，服务型政府建设与可持续发展，小城镇污水治理、激励机制与政府行为，政府管理创新、治理转型与浙江模式的困境及其出路等问题。

政治社会大转型时期的政府改革与现代国家制度建设，对于中国这样一个拥有5000年历史和13亿人口的大国来说，其所遭遇的困难的错综复杂性，面临的挑战的艰巨性，都是人类历史上前所未有的。面对如此重大的课题，我们虽然还有点自知之明，不敢贪大求全，而只是凭个人兴趣随意选择了政府改革的若干领域，即从政府与市场、政府与民生、政府间关系、地方政府创新等方面的选题入手，在过去的十多年间东奔西走，调查考察，切磋交流，坐而论道，陆续写了二十多篇论文或研究报告。如今趁此改革开放再起步的契机，不揣谫陋，结集出版，意在抛砖引玉，为全面深化改革敲敲边鼓。

在此，需要特别强调的是，即使在以上几个范围有限的领域，尽管我们已经专心致志，全力以赴，由于我们的研究能力和水平所限，最后形成的关于政府改革的研究成果和建言对策，还是难免顾此失彼，挂一漏万。敬请读者诸君批评指正！