第二节　行政法的概念、调整对象和特征

一、行政法的概念

关于行政法的概念,中外理论界有很多种定义方式。概括起来,大致有以下几种：

第一种,从行政法的目的出发定义行政法。由于对行政法目的认识不一,故形成了“控权论”、“管理论”和“平衡论”三种定义。例如,英美学者普遍认为“行政法是控制国家行政活动的法律部门,它设置行政机构的权力,规范这些权力行使的原则,以及为那些受行政行为侵害者提供法律补救”。[10]“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法”。[11]“无论在普通法国度还是在大陆法国度,贯穿于行政法的中心主题完全是相同的。这个主题就是对政府权力的法律控制”。[12]持管理论观点的学者认为,“行政法就是管理法”。它是“国家进行各方面管理的全部法规总称”。[13]其目的是维护社会公共秩序和公共利益。持平衡论观点的学者认为,“现代行政法实质是平衡法”[14],强调在行政机关与相对方的权利义务关系中,权利义务总体上应是平衡的。此外,从目的论角度给行政法下定义的还有“服务说”、“公共利益本位说”等。

第二种,根据行政法调整对象下定义。鉴于人们对行政法调整对象及范围认识也不统一,根据这种方法给行政法下的定义也略有差别。有学者认为,行政法“是调整行政关系的法律规范的总称,或者说是调整国家行政机关在行使其职权过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称”。[15]还有学者认为,“行政法是调整行政活动的法律规范的总称,它主要规范国家行政权力的组织、行政权力的活动以及对行政活动的后果的救济”。[16]还有人认为,行政法是人们根据它所调整的特定社会关系,对具有共同性质和特征的法律规范进行科学划分的结果。“行政法的调整对象,是一定范围的行政关系”。[17]随着行政法学研究的不断深入,有些学者对原有定义也作了修正,如《行政法学》(新编本)作者提出了行政法新定义,行政法“是调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律规范和原则的总称”。[18]

第三种,根据行政法包含的主要内容下定义。日本学者多采用此种方式。例如,室井力认为,“行政法是指行政组织、作用以及处理与此有关的纠纷乃至行政救济的法”。[19]此前田中二郎给行政法下的定义更具有代表性,他认为,行政法是“有关行政之组织、作用及其统制之国内公法”。[20]

上述三种定义方式各具特色,从不同角度把握了行政法的实质内涵,为我们进一步认识行政法的作用、调整对象及内容结构奠定了理论基础。必须承认,目前情况下,由于对行政法的认识及理解不同,很难形成一个大家公认的行政法定义。但这并不妨碍我们对行政法涵义的继续探索。我们认为,行政法的作用和目的是多重的,从单一目的出发定义行政法失之偏颇；而行政法的调整对象范围不一,有人认为是社会关系的一部分,有人认为是行政活动,以此作为定义方式也不够准确。比较而言,行政法涉及的内容则相对稳定,容易把握,以此作为定义方式更接近行政法的本质,所以,我们倾向于根据行政法包含的内容给行政法下定义。据此,我们认为,行政法是关于行政权力的授予、行使以及对行政权力进行监督和对其后果予以补救的法律规范的总称。用以调整在行政权力的授予、行使以及对其监督过程中发生的各类社会关系,尤其是行政权与其他国家权力和个人权利之间发生的社会关系。对于这一概念,可作如下理解：

(一)行政法是设定行政权力的法

所谓行政权力,就是一个国家权力体系中负责执行权力机关意志、维护社会经济文化秩序、增进社会福利、管理社会事务的支配力。行政法是用来设定行政权的法律规范。这包括两部分内容：一是行政权必须授予一定的载体,并形成一定的体制,以及这些权力组织内部活动的各种规则。二是规定哪一类行政组织享有何种行政权力、权力的范围有多大、权力之间界线何在等问题。在一个国家法律体系中,凡是创设和规定行政权力的法律规范均属于行政法范畴。这类规范有不同的存在形式：第一种是统一规定于某一法律,如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了行使行政权力的地方各级人民政府的设置、体制、职权等等；第二种是分散在各单行法中,如《行政监察法》、《矿产资源法》等相当一部分法律都涉及该领域内行使行政权力的主体和职权；第三种是通过法律专门将某种权力授予某类行政机关。如通过行政处罚法,权力机关将行政处罚的部分设定权授予有规章以上制定权的行政机关,并明确规定了行政法规制定机关和规章制定机关在行政处罚设定权方面的范围和限制,这是因为：行政处罚权是一项对公民、法人的人身、财产权利产生影响的行政权力,并非任何行政机关均可设定,只有那些依法享有此项权力的行政机关才能享有,而且必须在法定范围内实施。据此我们可以判断,所有规定行政机关享有处罚权的法律规范均是行政法律规范,因为正是这些法律创设了行政权力。

(二)行政法是规范行政权力如何行使和运用的法

行政机关或某一组织依法取得行政权并不意味着能够顺利有效地行使该权力。如何保证行政权力的有效行使同时防止出现侵害公民法人权益的现象呢？还需要一整套规范行政权运用及行使的规则,这类规则包括实体规则和程序规则两部分,它们是行政法的核心内容。就这类规则的存在形式而言,它们又可以分为两大类。一类是分散在各个特别法、部门法中的规则,如《治安管理处罚法》、《海关法》、《税收征收管理法》等,分别是规范警察权力、海关权力、税收权力行使的具体规则。另一类是统一规定于某一法律,各机关普遍适用的规则,如《行政处罚法》、《行政许可法》等,这类法律统一规范行政权力的运用及行使。

(三)行政法是监督行政权力的法

行政权力的行使必然改变或重新确立行政机关与公民、法人或者其他组织之间的权利义务关系,必然会影响到公民个人的合法权益。如果行政机关违法或不当地行使权力,不仅会损害相对人的利益,而且还会破坏统一的法律秩序,从而影响公共利益。为此,必须建立一套规则,对行政权力的取得、运用等加以监督,使之更加符合公民、法人的合法利益和公共利益。这类规则也是行政法的重要组成部分。对行政权力的监督方式和途径不是单一的,因而监督规则也是多样的。例如,国家权力机关对行政权力的监督由宪法规定,因此,宪法中的某些条款成为行政法的重要渊源。司法机关对行政权力的监督是由《行政诉讼法》、《刑法》中的某些条款规定的。行政机关对行政权力的监督是通过监察、审计及上下级之间的监督等方式进行的,因此,诸如此类的监督规则均是行政法律规范。

(四)行政法是对行政权力产生的后果进行补救的法

行政权力是国家公共权力,享有个人私权利无法比拟的特权。由于行政特权的存在,必然要给权力的服从者即公民、法人或者其他组织的人身、财产权利造成影响乃至损害。如果发生违法不当行使行政权力的结果,那么相对人遭受的损失就可能更大。为此,必须对行使行政权力产生的后果予以补救。从这个意义上来说,行政法是对行使行政权力产生的后果予以补救的法。例如《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等均属于此类规范。一旦发生行政权力侵犯或损害相对人利益的情形,就应当赋予相对人通过有关途径维护自己合法权益、制止侵权行为、获得损害赔偿的权利。这部分行政法律规范更具有重要的现实意义。

二、行政法的调整对象

行政法是调整行政权力的取得、行使以及对其监督过程中发生的各类社会关系的法,它着重调整行政权与其他国家权力和个人权利之间发生的社会关系。

行政法作为一类特殊的法律规范,它所调整的社会关系也是特殊的。从内容上看,行政法所调整的社会关系主要包括以下几类：

(一)行政权力取得过程中权力机关与行政机关的关系

例如,权力机关制定的行政机关组织法、编制法等,规定了权力机关对行政机关权力的授予,明确行政机关的性质、地位、职责权限、活动原则、法律责任以至成立、改变、撤销的程序,以及调整行政机关之间的关系的法律,都属于行政法的范围。

又如,通过《行政处罚法》授予行政机关一定的行政处罚设定权和规定权,并具体规定了设定和规定的范围。调整这些关系的法律当然也是行政法。

行政机关行使职权是通过人来实现的。因此,调整行政机关与公务员的关系,规定公务员的法律地位、权利义务等等的法律,自然也是行政法。

(二)行政权力行使运用过程中行政机关与相对一方的公民、法人或者其他组织所发生的关系

这类关系是最常见的行政关系,也是最需要法律规范调整的关系。由于行政权力与相对人权利之间并不完全是对等关系,因而如何保障行政权力的顺利行使,同时又不过多妨碍相对人的合法权利和自由是十分重要的。行政法调整这类关系的方式通常是规定双方行使权力或权利的原则,规定各自在活动中享有的权利、权力和承担的义务,以及违反规定应承担的责任等。

(三)对行政权力实施监督过程中发生的社会关系

这类关系主要指权力机关与行政机关及公务员之间发生的监督与被监督的关系；人民法院与行政机关之间的监督与被监督的关系；人民检察院与行政机关及公务员之间发生的监督与被监督的关系；社会团体、公民个人、舆论媒体与行政机关的监督与被监督的关系；以及行政系统内部、专司监督责任的审计、监察等部门,上级行政机关对下级行政机关的监督关系。

并不是行政机关参与的所有社会关系均受行政法调整。例如,行政机关购买办公用品、建筑办公场所,行政机关公务员与邻里争斗等发生的社会关系均不是行政权力参与的结果,因而不属于行政法调整的范围。行政法只调整那些以行政权力形式出现时所产生的社会关系。

非行政机关行使行政权力形成的社会关系有时也受行政法调整。当法律法规授权的组织行使行政权力时形成的社会关系就受行政法调整。例如,《学位条例》授权高等院校颁发学位证的规定就是调整学校与学生关系的行政法律规范。

三、行政法的特征

行政法与其他部门法相比,无论在形式上还是内容上都具有自己的特征。

(一)形式上的特征

1.行政法尚未有统一完整的实体行政法典

通常情况下,每个部门法均有一部相对统一完整的法典,如《民法通则》、《刑法》等。然而,虽然曾有国家作过制定统一实体法法典的尝试,但至少目前还没有一部完整的行政实体法法典。行政法是没有统一法典的部门法。这是因为行政法涉及的社会生活领域十分广泛,内容纷繁复杂,技术性专业性又比较强,且规范的变动性也很强,制定一部全面又完整的统一法典相当困难。由于没有统一行政法法典,以至认为中国不存在行政法的观点是对行政法的误解。

行政法不是以统一完整的法典形式存在,而是散见于层次不同、名目繁多、种类不一、数量可观的各类规范性文件中。凡是涉及行政权力的规范性文件,均存在行政法律规范。其数量之多,居各部门法之首。

2.行政法有统一的行政程序法典

19世纪末以来,很多国家制定了行政程序法典。应该说,除相对于实体法的诉讼法典外,还有一部与行政实体法相对应的行政程序法典的存在,这是行政法形式上的重要特点之一。实际上,在一些国家的程序法典中,融入了大量的行政实体规范,将来有无可能形成统一行政法典,目前下结论还为时过早。如此纷繁复杂的民事关系可以形成民法典,为什么行政法就不能有统一的法典？至少在理论上还不能排除这种可能性。

(二)内容上的特征

1.行政法涉及的领域十分广泛,内容十分丰富

由于现代行政权力的急剧膨胀,其活动领域已经不限于治安、外交、军事、税收等方面,而是扩展到社会生活的各个方面,人类衣食住行已须臾离不开行政权力。因此,各领域所发生的社会关系均需行政法调整,这就决定了行政法适用领域的广泛性和内容的丰富性。

2.行政法具有很强的变动性

由于社会经济关系经常处于变动之中,而行政权力以及因行使权力形成的行政关系也必须随之变动,因此,与其他部门法相比,作为行政关系调节器的行政法律规范具有较强的变动性,需要经常地废、改、立。

但必须强调的是,行政法的变动性只是相对于其他部门法而言。作为法律规范,其基本特征还在于稳定性。因强调行政法的变动性较强而主观随意朝令夕改,只能造成社会的不安定。那将是对行政法的极大误解。

3.行政法常集实体与程序于一身

在一个法律文件中,规定行政权力的取得、运行及对相对人产生的后果等内容的规范往往是紧密相连的。如果仅规定行政权力的取得,而不同时规定其行使的程序是不可能的,这不仅是科学效率的要求,也是行政活动本身的特点决定的。行政实质上就是管理、执行,因此,享有权力与行使权力是一体的。当然,行政法律规范集实体与程序于一身的特点并不影响把共通的程序独立出来,作为统一的行政程序法加以规定,更不影响行政诉讼法的独立存在。但在一些国家的行政程序法中,已融入大量实体规范。这说明行政实体与程序的难分难解。在已有统一行政程序法的情况下,一些以实体内容为主的行政法中,也仍常常需要规定一些特殊的程序。