二 公共行政的民主传统
长久以来，当我们谈及公共行政学时，习惯性地以美国为源头，甚至有将“美国公共行政学”等同于“西方公共行政学”甚至“公共行政学”本身的倾向。但如美国行政学家法默尔（David Farmer）所指，美国公共行政学其实也是一个特殊主义的知识体系。[25]即便如此，我们也必须承认，现代公共行政学的基本框架在很大程度上深受美国公共行政学的影响，一些基础性的、关键性的概念，也都是由美国公共行政学所定义的。[26]因此，对美国公共行政学的了解，不只是为我们的研究提供一个可资借鉴的镜像，也能为我们把握公共行政学所具有的普遍性特征提供基本的知识基础。
（一）民主诉求与美国政治传统中的“反国家主义”
民主在现代政治中的重要性再怎么强调都不为过。究其原因，一方面是因为“现代”政治制度几乎都建立在民主的合法性基础上。[27]众所周知，在洛克、卢梭（Jean-Jacques Rousseau）等人的智识努力下，作为传统国家之合法性与正当性基石的君权神授学说被彻底颠覆了。诚如洛克所宣称的那样：“现在世界上的统治者要想从以亚当的个人统辖权和父权为一切权力的根源的说法中得到任何好处，或从中取得丝毫权威，就成为不可能了。”[28]取“君权神授”而代之的是“主权在民”的理念。所谓“主权在民”，或称人民主权，即指一国之合法性与正当性，在于国家的一切权力来源于人民的授予，人民是国家的主人，政府是人民的公仆，它只有在维护人们的“生命、自由和财产”等基本权利时才有理由存在。另一方面，民主理念强化了尊重人的价值与尊严的道德信念，即承认人是万物之灵，是能够为自身立法的理性动物，必须受到社会与国家权力的尊重。而在传统社会里，“可以说人对自身力量感的认识有限、理性能力的把握程度较低、组织状态的维持有效性不强，人类还处于一个不足以为自身立法的状况之中”[29]。既然人无法为自身立法，那就只有依赖于神及其庇护下的君主，而这就更加凸显了人的渺小与卑微。民主理念的出现，实际上就是人类告别神权对人权的压制，走向大写的“人”的新境地。这样的现代观念逐渐落实到政治社会生活诸领域，从而开始了真正意义的“现代”历程。[30]
在现代行政学之发源地的美国，作为一种价值诉求的民主，更是被提升到了“美国使命”的高度。诚如沃尔多所指：“长久以来，民主不仅是美国人民的政府形式，更是一种信念和理想，一个浪漫的愿景。这已成为美国独有的爱国主义的形式和精神帝国主义的形式。不管是否以宗教术语来表述，‘美国使命’被设想为在世人面前见证民主，将自由与平等的民主理念及其物质福祉带给世界各国。”[31]被誉为“美国《独立宣言》之父”的杰斐逊深刻地阐述了这一美国使命，并确立了美国政治文化中一直流传至今的许多潮流，杰斐逊本人也因此被称为“美国公共行政传统的创始人”[32]。
美国公共行政学所赖以产生与发展的社会背景是一个由多种文化和思想力量构成的独特混合体，这些力量共同造就了美国公共行政学的传统。其中一个不可或缺的因素就是美国所特有的国民文化。“每个国家特有的国民文化所蕴含的深刻有力的暗流造就了它的国民传统。当思想家能够明确认识和阐述文化潮流时，社会的智慧和力量就能结合成强有力的形式，传统也就应运而生”[33]。尽管美国公共行政学的发展被深深地打上了现代性的烙印，但它的根基却始终建立在本国独有的文化土壤上。诚如斯蒂尔曼（Richard Stillman）所言，“与其他国家不同，美国的公共行政研究只有在极端的反国家主义的政治传统这一背景下才能被理解”[34]，美国公共行政的意识形态与价值观念广泛且深刻地受到了这一“反国家主义”政治传统的影响。
按照斯蒂尔曼的解释，所谓“反国家主义”，是指人民对国家和政府表示敌视的学说和观念，具体表现为主张减少和限制国家和政府的活动与功能[35]，其本质在于主张人民自治和人民主权。尽管美国历史上有过“联邦党人”和“反联邦党人”的对立与争论，但无论是哪一种政治主张或思潮，都被某种向心力牵制着，不至于走得太极端，这种向心力就是主张人民自治和人民主权的“反国家主义”。因而，“反国家主义”的另一种表述方式是“人民主权至上原则”。[36]
托克维尔（Alexis de Tocqueville）毫不掩饰地表达了对美国的人民主权原则的赞叹，他说，“人民之对美国政界的统治，犹如上帝之统治宇宙。人民是一切事物的原因和结果，凡事皆出自人民，并用于人民”，之所以能够如此，是因为在美国“有许许多多不依人们的意志为转移的环境条件”，使得其容易实行“人民主权原则”及相应的民主共和制度。[37]这些环境条件主要包括如下方面。
首先，是美国人始终对国家保持一种强烈的怀疑态度。自建国伊始，美国公众整体上就对政府有种疏离感。既有研究表明，美国诞生最为明显的特点就是对政府（即英国专制）的愤怒，并明确地渴望新生的制度。[38]早期的美国民众甚至怀疑代议制本身。杰斐逊（Thomas Jefferson）断言，公众之所以容忍议会的存在，只是因为即使在当时的历史条件下，所有公众亲身直接参与政治也被认为是不切实际的。《民有政府》一书中列举的数据也表明，甚至到1994年，柔佛民意调查显示，仍有超过2/3的美国公民将大政府视为国家最严重的危险，赞同“政府制造的问题多于解决的问题”的论断。至少80%的受访对象认为政府不仅浪费成性，而且效率低下，79%的受访者认为税收资金被错误地使用。[39]
其次，是美国人天生地蕴含着自由主义的基因。作为一个移民社会，与欧洲相比，北美社会没有形成严格的封建等级制度，封建的包袱较小，不存在普遍的封建和教会的迫害，很容易在社会中形成一种个人主义的观念。因此，托克维尔倾向于将美国人说成是“天生自由”的。[40]
最后，是美国建国前的乡镇自治为民主制度的发展提供了养料。这种乡镇自治的制度，“既限制着多数的专制，又使人民养成爱好自由的习惯和掌握行使自由的艺术”[41]。乡镇自治主要表现在两个方面。一是议会遍布于各个殖民地。自治从宗教开始，就是公理会，引申到政治，就是乡镇议会。作为一个民主机构，乡镇议会不但能够从总督那里分离立法大权以及财政大权，而且还掌握了一些行政权。二是地方自治。北美殖民地建立之初，英国人就带来了英国法制和民情中的乡镇自由精神，而美国法制中的联邦形式、乡镇制度和司法权的结构有助于美国维护民主共和制度。英裔移民一开始就形成许多不属于任何共同中心管辖的小社区，每个小社区有自行管理自己事务的生活习惯。市镇会议成为自治的基本形式，每个白人成年男子均有权参加市镇大会，参与公共事务。
在杰斐逊看来，国家的建立是人民的行为，正是那些组成社会的人民是“所有国家中所有权威的来源”。人民的意志组成了国家，因而人民在任何他们认为胜任的事情上都可行使他们作为国家主人的权力，这一权力包括建立、改变和撤销政府机构的权力，人民“决不能受任何政府形式的影响，或是受制于管理之人”[42]。杰斐逊指出：“国民有权依其意志改变政治原则和宪法。”[43]杰斐逊甚至主张，人民不仅可以根据自己的意志改变国家的基本原则，同时，他们还有权利收回权力，即撤销国家机构。通过设立人民主权原则，杰斐逊从理论上赋予人民以建立、改变国家和革命的权利，由此确立了美国“约束公共行政”的持久传统。
当美国人提起民主时，他们所能想到的常常是一幅宪政的蓝图。美国的宪政框架正是依照诸如自由、民主等概念被结构和设计出来的，因而，美国的宪政框架可以视为“反国家主义”的体制化。[44]“反国家主义”并不是主张无政府，而是主张有政府，但强调这个政府不是至高无上、至大无边的，而是需要加以有限约束的。宪政的根本在于约束政府的权力，奥斯特罗姆认为，这种对政府约束的宪政构架取决于制宪者们的一系列基本假设，这些假设包括：第一，所有个人都是自己利益的最好判断者；第二，没有人适于审理自己涉及他们利益的案件；第三，人的团体不宜于同时既做法官又做当事人；第四，野心必须用野心来对抗；第五，个人利益必须与立宪权利地位联系起来；第六，手段必须与目的相称；第七，在每种政治制度中，增进公众幸福的权力，包括一种可能被误用和滥用的自由裁量权；第八，个体利益可以成为公众利益的保护者；第九，权力集中将导致暴政；第十，党派利益可能会反对其他公民的权利或者反对社会的永久的和集体的利益；第十一，自由于党派，如同空气于火；第十二，多数人利用投票，可以避免党派的阴谋；第十三，当一个党派构成多数时，大众政府就能够为了多数的情感或利益牺牲公共利益和其他公民的权利。[45]被称为“美国宪法之父”的麦迪逊（James Madison）的一段名言更是被广为引用，以证明对政府约束的正当性，他说，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”[46]。尽管美国制宪者们在政见上有诸多分歧，但他们都从显而易见的政治事实和经验假设出发，认定人类的自私和弱点使政府存在腐化蜕变的可能，正是这种可能使对政府权力的制约和监督成为绝对必要。这些价值理念层面的目标导向和基本预设，决定了宪政的核心是限制与约束政府权力，确立与保护公民权利、自由。从这个意义上看，在宪法制定者那里，“成文宪法既是颁发给政府的特许状，又是政府权力的一种限制”[47] 。
由谁来限制政府的权力呢？表面上看，似乎是立法机关在限制政府的权力。因为制宪者们试图以权力来限制权力，以野心来制约野心，并构架出完整的政府内部自身的限制机制。实际上，美国宪政框架将最终的制约权赋予了人民，体现了鲜明的人民主权原则。托克维尔的洞察力是深远的，他说，在美国，是人民自己治理自己，更严格地说，美国是由人民统治的，“而留给政府的那部分权力也微乎其微，并且薄弱得很，何况政府还要受人民的监督，服从建立政府的人民的权威”[48]。他进一步指出，美国宪政的各项制度，“不仅在其原则上，而且在其作用的发挥上，都是民主的。因此，人民直接指定他们的代表，而且一般每年改选一次，以使代表们完全受制于人民。真正的指导力量是人民；尽管政府的形式是议会制的，但人民的意见、偏好、利益，甚至激情对社会的经常影响，都不会遇到顽强的障碍”[49]。正是通过将人民主权原则引入宪法，突出宪政的民主性，人民的权威才得以成为宪法的基础，“人民主权原则成了法律的法律”[50]。
美国民主宪政的设计蕴含着丰富的契约精神。这种契约精神典型地反映在美国宪法的前言中：“我们美利坚合众国的人民，为了组织一个更完善的联邦，树立正义，保障国内的安宁，建立共同的国防，增进全民福利和确保我们自己及我们后代能安享自由带来的幸福，乃为美利坚合众国制定和确立这一部宪法。”作为“我们人民”之间的一个契约，宪法是关于公民权利与政府权力的一个契约。依据这一契约，所有的权力为人民所有，他们向政府授权。由于这一契约格外突出了个人权利的重要性，以至于有学者认为，美国宪法不是一个真正的契约，因为契约讲求缔约双方的平等性，但在美国，统治者和被统治者不是平等的合作者，统治者的地位要低于被统治者，政府官员是名副其实的公仆。[51]
由于宪法表现了人民对国家权力的反感，突出了美国人对行政约束性的强调，因而，对“反国家主义”的政治信奉就被转变为对宪政框架的信仰。正是在这个意义上，我们可以说，“对宪政政府的信仰是美国传统的核心。当美国人宣誓忠于民主时（在这个胜利与挫折相交织的年代，他们往往必须如此），他们指的是宪政的民主，即一种根据成文宪法分配政治权力且权力行使者受制于法治的政体”[52]。
（二）美国政治传统对公共行政的影响
按照沃尔多的观点，“美国自识意识的公共行政学应当被看作是业已描绘的漫长历史的一部分。从这个角度看，它根本就不是什么新的和不同的玩意儿，而只是一个长久流传的故事的又一篇章”[53]。即使人们不能完全同意沃尔多的这一观点，但也不可否认，美国的“反国家主义”政治传统在很大程度上决定了美国公共行政的研究者与实践者的角色与工作。我们可以将这种影响归纳为如下几个方面。
1.“反国家主义”的政治传统使得美国公共行政学只是在美国成为一个行政国家以及“执行宪法”成为必要后才得以出现。[54]美国的行政国家是在回应多种因素的过程中发展起来的。威尔逊曾这样描述19世纪晚期之前美国行政实践的发展状况，“当时，在行政方面很少或完全没有遇到麻烦，至少没有什么可以引起行政官员注意的问题。那时候政府的职能很简单，因为生活本身就很简单……那时候没有使财政人员感到麻烦的公共收入和公债的复杂制度，因此也并不存在感到此种麻烦的财政人员。所有掌握权力的人员都不会对怎样运用权力长期茫然不解”。[55]
为什么在建国近100年的历程中，美国会长期出现这种“无国家”的状态呢？首先是观念上的原因。“在欧洲人眼中，在现代民主国家里，庞大且有力的行政组织是必需的甚至是令人称心的；但美国人却始终对这种行政组织深感不安。”[56]在美国成为一个行政国家之前，其国民生活在一种强烈的“反国家主义”的政治传统下[57]，他们普遍认为行政官僚是一群邪恶的“披着狼皮的羊”，在民主治理过程中的敌人而非朋友[58]，因而充其量，公务员也就只当充当看门人和邮递员的角色。的确，当我们翻阅美国早期联邦雇员人数的记录，会吃惊地发现，到20世纪30～40年代时，美国仍有3/4的联邦雇员是邮政工作者。有人因此戏称，早期的美国与其说是一个拥有邮局的国家，不如说是一个给新兴国家提供实体的邮局。[59]与此同时，美国地理上的隔离、自治的乡镇、几乎不需要大规模的军队或服务，等等，所有这些都为美国的发展创造了一个绝无仅有的温室环境，在这一环境中，“作为政治规范的反国家主义活跃异常，几无挑战”[60]。这种反国家主义的政治规范使得美国缺乏对公共行政及其制度与实践的需要，其公共行政活动差不多全凭口述和传统进行，而没有留下什么成文的东西，自然也不成其为一种理论。[61]
2.“反国家主义”的政治传统使得美国的公共行政体系一直饱受“合法性”的拷问。斯拜塞（Michael Spicer）曾对“合法性”做了精彩的解释：“合法性（legitimacy），不仅仅意指合乎法律（legality）。”[62]行政国家显然是合乎法律的，联邦法院从未对国会授权给行政机构的合乎法律性提出过质疑。然而，合法性并不仅仅意味着与法律相一致，更意味着与政治社会秩序的广为认可的原则或规则相一致。在这一宽泛的意义上，美国人总体上并不认为行政国家是具有合法性的。美国人“在原则上难以接受这样一种观念：一个未经选举的（司法除外）行政机构能够拥有对人民行使独立的自由裁量权的权威”[63]。公共行政学者们也在诘问：在民主政治下，一个既非民选又非政治性任命的行政体系，何以有权力为社会做权威性的价值分配？行政体系究竟是透过谁的授权或委托来处理和管理公共事务？[64]莫舍尔（Frederick Mosher）认为，行政体系成员的行政权力与直接民主有三步之遥：人民将治理权力委托给民选首长与民意代表，也就是由直接民主转为代议政治，是第一次脱离直接民治；再转交政治性任命官员是第二次脱离直接民治；最后再由行政官僚来为社会做权威性价值分配，这就距离直接民主有了三步之遥。[65]因而，如何消除行政国家与民主政体之间的紧张关系，“一直是美国对公共行政合法性的任何可能诉求的最关键部分”[66]。
3.“反国家主义”的政治传统使得“美国公共行政思想过去是——现在依然是——宪政价值与民主价值的侍女”[67]。我们试图从三个方面来对此加以阐述。
（1）美国的公共行政是从属于政治的，是宪政整体运作中的一环。从历史上来看，美国公共行政学的几次大的重新定位都与占主导地位的政治派系、政党或运动的兴起有关。比如联邦党人、杰克逊主义、文官改革、进步运动、新政等对公共行政产生了主导性影响。罗尔（John Rohr）等人的研究表明，虽然美国宪法中并没有明确标示公共行政的主题，但宪政运作是宪政制度最为根本的基础，就如同氧气之于地球上的生物一样，没有必要刻意地加以着墨。[68]比如宪法第1条详细地规定了国会的权力，但在宪法或其他基本的建国文档中找不到公共行政的字眼。“行政”一词甚至从未在美国宪法文本中出现过，同样没有出现的词包括“组织”“预算”“管理”“计划”“公共服务”等。之所以如此，罗尔认为，正是因为行政是内在地属于政治的，宪政运作本来就从属于政治的过程。至于说公共行政被看作是政治过程之外的一种管理行为，却是19世纪末叶以后才发展出来的观念。[69]
（2）公共行政必须受到宪法的约束。亨利在谈到美国公共行政的独特性时曾说：“行政约束的传统（体现在政府镣铐与行政限制上）是它的主要特点。”[70]公共行政之所以受到宪法的约束，源于美国宪法中所蕴含的契约精神。宪政理论将政府视为人民订立的契约的结果或副产品，因而，一方面，“宪法这一契约确立了对政府权力的限制”[71]；另一方面，这一契约要求公共行政人员必须宣誓服从和支持宪法。罗森布鲁姆等认为，不要把这种宣誓看作纯粹是形式上的要求，看作是完全没有任何实质内容和意义的，相反，“信守宪法要远比日常例行的行政工作更为重要，因为这关系到公共官员是‘公众信托者’这一道德原则。更重要者，国家不可能视违反宪法的行政行为为正当的行为”[72]。
（3）公共行政是达到民主目的的手段。早期的公共行政学者在推动政府改革时，大都视推进民主为己任，但他们面临着政党分肥制对民主的阻碍，因而提出了“政治-行政二分法”（dichotomy of politics and administration），旨在使行政摆脱政治的干涉的独立领地。根据政治-行政二分的基调，公共行政诞生之初便蕴含着浓厚的工具主义思维倾向，它偏重于达成目标之手段的思考，而对于目标本身缺乏反思。对威尔逊来说，行政只是政策的忠诚执行者，在治理的过程中，它只是实现政治价值的工具，寻求有效率的手段是行政的核心任务。因而，政治-行政二分的意义，仅仅在于使行政成为一个摆脱政治干涉的独立领地，独立出来的、以去政治化原则为基础的行政体系纯粹是工具性的，它只是在技术上具有优越性，不宜介入政治价值的论辩过程，而应努力成为实现政治价值的手段。