1.2.3 公共财产所有权

古罗马著名政治学家、法学家和哲学家西塞罗在其代表作《论共和国》中为国家下了一个流传千古的定义：“国家是人民的事务。人民不是偶然汇集一处的人群，而是为数众多的人民依据公认的法律和共同的利益聚合起来的共同体。”在西塞罗生活的时代，罗马私法明确区分公共财产与私人财产。例如公共财产即所谓国家财产，可以是共有土地、海岸、可浇灌河流的堤岸。在这里，财产所有权的意识十分明确，私人是无权拥有公共财产的。亨特在解读罗马法时就讲到，“国家可能在两个不同的方面成为所有者。一方面，国家可以如同一般的私有财产权人一样，行使所有排他性使用的权利，就如对共和国的国库、帝国的国库、属于国家的奴隶以及矿产和土地行使独占使用的权利一样，这些 ‘物’据说真的是由全罗马人所有，但附属于这种权利的 ‘物’却并不能称之为公共的。在另一种意义上，国家可以看作是另一类所有者，如就海港而言，海港土地的所有权被认为继承自国家，但永久的使用因此是贡献给公众的。这留下了一类极端阴暗的国家所有权，然而就河流及河岸而言，只要水还保留在航道里，私人占有者的权利就被中止行使；不过河道一旦干枯而露出河床，他又重新恢复其独占利用的权利。”

事实上，回顾人类社会发展历程中的财产制度的演变，关于财产的权利的确是可以分为公有财产制度与私有财产制度两种形态，然而，作为财产权利支配根源的所有权本质上并无公私之分。关于国家所有权的概念无疑受到了苏联法学的影响，而苏联民法中关于国家所有权的创造，是为了适应计划经济的需求。苏联学者提出的国家是一切国家财产的唯一和统一主体的学说实际上营造了一个关于国家所有权的神话，其悖论在于抽象的国家所有权无法由“国家”本身所行使，而只能通过它自己的机关，即行政管理机关、经济业务机关、社会文化机关来行使。而在今天看来，苏联法学中的这些观点，同市场经济国家与地区关于国家所有权的论述有着极大的区分。在市场经济国家并没有统一的国家所有权，所谓的公共所有权，也区分为具体的中央政府的所有权、地方政府的所有权，在财产权利上互不侵犯，实际上是各级政府的私有所有权。这就是所谓的“公法法人的私有权利之说”。

在西方国家的立法中，国家作为公共权力的管理者也不是不可以支配特定的物或财产，只是出于这种目的支配主要应限定于公共用途方面，行政主体基于公共、公益用途支配的物或财产被称为“公物或公产”，这种支配必须依赖于国家所拥有的行政所有权，从而不得保留物或财产的私产的全部特点；而非限于此种用途的国家对于物或财产的支配，其本质上同私人所有权是没有区别的。这样一来，国家所支配的财产事实上被区分为“属于公共所有的财产”和“属于国家或地方行政部门私有的财产”，前者适用特殊公法规则，后者适用私法财产制度。对于本书所研究的产权的收入方面，应区分国家基于行政权力或公共用途支配物或财产所取得的收入，以及国家以经济收入为目的支配物或财产并取得收入两种不同情况。