第三节 公共体育服务社会参与的本土探索

自21世纪以来，随着我国经济发展水平的不断提升，城乡居民的收入水平显著提高，消费结构不断升级，人民群众对体育的需求日趋强烈，体育逐步成为广大人民日常生活和民生诉求的组成部分。这种需求变动和诉求变化在国家治理转型的背景下被较快吸收到政府政策层面。2002年7月，中共中央、国务院出台《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》，专门把“构建多元化体育服务体系”作为体育发展的一项重要任务；2011年2月，由国务院印发的《全民健身计划（2011—2015年）》作为一个发展群众体育的国家级政策文本特别提出“统筹城乡全民健身事业发展，促进城乡体育资源和公共体育服务均衡配置，逐步建成城乡一体化的全民健身公共服务体系”；党的十八大报告在“改善民生和创新社会管理”的有关章节中明确提出“健康是促进人的全面发展的必然要求”;2014年10月，国务院印发的《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号）提出，营造重视体育、支持体育、参与体育的社会氛围，将全民健身上升为国家战略。由此可见，公共体育服务是随着政府民生政策导向的凸显而逐渐成为政府公共服务供给组成部分的，因此在政策层面体现了国家与社会的互动。

政府向公众提供公共体育服务是其重要职能，这一点毫无争议，关键是如何提供。政府提供公共服务的机制有行政提供机制、市场化提供机制、自愿提供机制及混合机制。作为引导公共服务向纵深发展的关键环节，多元化公共体育服务供给体系建设是指以满足人们日益增长的基本公共体育服务需求为基础，以政府为主体，整合和优化配置社会体育资源，发挥各类体育组织活力，建立政府主导、社会参与、公办民办联合并举的多元供给模式共存的公共体育服务供给体系。多元化公共体育服务供给体系的建立，有利于满足人们对公共体育服务的多样化需求，使人们能够充分行使体育权利，享受体育利益，分享改革成果；有利于避免政府体育资源供给低效率，打破政府的垄断地位，引入竞争机制，兼顾公平与效率，形成覆盖城乡、区域公共体育服务均衡发展的新格局。构建公共体育服务体系，政府、市场、社会三者缺一不可。动员社会力量参与公共体育服务体系建设是深化体育体制改革的有益举措，我国社会各界正在积极探索具体可行的方法。

在全民健身上升到国家战略之际，北京市进一步全面提升全民健身服务体系建设。一方面加强全民健身设施建设与管理。以打造“15分钟健身圈”为基础，加强全民健身设施布局；重点推动笼式足球、老年门球等专项场地建设，探索冰雪项目设施建设；推动全民健身设施“一区一品”评选工作，打造京津冀全民健身休闲圈；支持健身广场、健身步道和绿道建设；促进全民健身设施建设与体育产业、体育旅游业融合发展；鼓励社会力量参与全民健身设施建设，探索市场化经营模式。另一方面强化群众体育组织建设与服务。推动京津冀协同发展，加强体育社团交流，广泛开展互动活动；推动政府购买服务工作，研制市体育局购买体育社会组织服务的标准、办法及评估标准，将适合由体育社会组织提供的公共服务和解决的事项交由体育社会组织承担；加强市、区县体育总会“枢纽型”体育组织建设；加强社会体育指导员队伍管理。

自2011年以来，上海市、区两级政府在贯彻实施《全民健身计划》过程中，提前完成了“三纳入”要求，即已将全民健身事业纳入本地区国民经济和社会发展规划，纳入财政预算，纳入《政府工作报告》。在此基础上，上海市和各区县分别建立了全民健身联席会议制度，推动了“政府主导、部门协同、全社会共同参与”的大群体工作格局的形成。2013年，上海市和各区县政府连续出台了一系列全民健身规范性文件，如《上海市市民体质测试服务网络管理办法》等，有力地推动了全市全民健身工作的健康协调开展。全市共有各级各类社会体育组织918个，其中市级体育协会86个、区级体育协会212个、青少年体育俱乐部203个、社区体育俱乐部141个和其他社会体育组织276个（见图1.3）。上海市体育局在举办市民体育大联赛的过程中，设立专项扶持资金，以政府购买服务的形式，鼓励体育协会承办赛事，推进体育社团的自主发展。上海市各社区公共体育设施建设与管理在市体育局的指导和各区县体育局的高度重视下，按照“政府主导、依法管理、属地管理、注重长效”的思路，基本形成了多层次、多种类、多设施的网络体系，注重社区公共体育设施的硬软件建设，不断改善社区健身设施的环境面貌，增强体育社会服务功能，提升市民科学健身意识，满足市民体育健身需求，保证了社区公共体育设施的正常开放。此外，由于上海是长三角的中心城市，其对长三角区域发展具有辐射、集聚、示范、服务、带动等重要作用。2003年9月，上海、浙江、江苏两省一市的体育局局长召开联席会议，签订了合作发展意向协议，开始共同打造“长三角体育圈”工程。上海公共体育服务体系是“长三角体育圈”工程的有机组成部分，同时也是提升上海公共服务能级、整合长三角地区体育资源的重要基础，有助于形成错位发展、功能各异、优势互补、资源共享的整体效应。

同时，自20世纪90年代以来，上海市加快了体育法制建设，特别是在社会体育法制建设方面成就较为突出，颁布和实施了一系列社会体育法规，为上海市社会体育的发展提供了有效的法制保障。1994年，上海市第一部政府行政规章《上海市体育场所管理办法》颁布实施。1996年1月，《上海市营业性保龄球馆管理办法》颁布实施。1999年，《上海市室外公共场所体育健身活动管理暂行规定》颁布实施。特别是2000年，上海市制定并颁布了《上海市市民体育健身条例》，充分保障了上海市民参与体育活动的权利，是对《中华人民共和国体育法》《全民健身计划纲要》贯彻和落实的具体化，使上海市走上依法治体的法制轨道。

广东在先后出台了《广东省全民健身实施计划（2011—2015年）》《广东省群众体育工作方案》和《关于加快转变我省体育发展方式的意见》的同时，还将群众体育列入《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009—2020年）》《珠江三角洲地区基本公共服务一体化规划（2009—2020年）》、省政府为人民群众办好十件民生实事之一等14项广东规划发展的重要政策文件和精神之中。为推进基本公共体育服务均等化，广东省积极推动农民体育健身工程、农村文体活动室及社区多功能公共运动场所建设，努力实现全省乡镇农民体育健身工程全覆盖。广东省以增强基层公共体育服务能力为重点，实施政策倾斜和投入支持，逐步健全以县（市、区）为中心、乡镇（街道）为基础，方便城乡居民的基本公共体育服务设施网络。广州市、深圳市加快构建具有现代化特征、惠及全民的公共体育服务体系，建设有辐射带动力的体育中心城市。加大珠江三角洲地区其他城市的体育场地设施建设力度，着力构建具有国内一流水平的公共体育设施，打造带动全省、影响全国的群众体育示范区，大力发展具有区域优势的群众体育活动项目。完善珠江三角洲地区对东、西、北地区的群众体育帮扶政策，建立对口帮扶协调工作机制，鼓励和支持各地开展多种形式的合作和交流，建立地区间“点对点”的横向财政转移支付机制。

广东省经过10年全民健身体系的建设，在群众体育活动方面已基本构建了纵向与横向相结合的群众体育活动网络（见图1.4）。纵向是以省、市、县（区）、街道和乡镇为主线开展的群众体育活动；横向是以行业体协、单项体育协会、体育俱乐部为复线开展的群众体育活动，以及个人、家庭、体育小团体的自发的体育活动。横、纵结合的网络化结构体现了广东省群众性体育活动“全省一盘棋”的战略方针，政府行政部门与各行业、各社团等社会组织紧密结合，能够以全社会的力量更好地为群众性体育活动服务。同时，网络结构中的群众性体育活动几乎覆盖了全社会，能够使全社会的人们来关注、参与全民健身。

天津市滨海新区在贯彻落实《全民健身计划纲要》和《全民健身条例》时，坚持体育为经济建设和社会发展服务，秉承“亲民、便民、利民”的原则，逐步完善公共体育服务体系建设，推动全民健身运动开展，为新区市民创建一个科学、文明、健康的生活环境。新区体育主管部门不断健全全民健身工作机制，建立起以社区、学校、企事业单位为主体，覆盖城乡的网络。在全民健身活动中，基层组织、体育社团、体育指导员和志愿者充分发挥了组织指导作用。各类公共体育场所、体育设施提高了利用率，基本建立了与滨海新区发展水平相适应的全民健身服务体系。截至目前，新区注册的健身团队达400余个，国家等级的社会体育指导员有3600余人，市民健身指导站突破500个，群众体育团体有47个。健全的体系是推动全民健身活动开展的关键。为此，新区近年来协助成立和整合了20多个体育运动协会或俱乐部，举办了16期社会体育指导员培训班，每年发展和培养国家等级的社会体育指导员不少于500人。

河北省体育局认真贯彻落实国家体育总局的一系列指示要求，将群众体育工作提升到促进社会和谐的高度去推进，积极构建政府主导、部门协同、全社会共同参与的“大群体”工作格局。近年来，河北省在京津冀协同发展成为重大国家战略的大背景下，将体育文化作为提升民生福祉、满足人民群众文化娱乐需求的重要手段，在区域体育文化建设与发展上举措颇多、成果显著，打造了独具特色和影响的“河北模式”。为认真贯彻落实京津冀协同发展这一重大国家战略，推进京津冀体育事业优势互补、共同发展，京津冀三地市体育局举行京津冀体育协同发展座谈会，共商体育事业发展大计，并签订了《京津冀体育协同发展议定书》。“环京津体育健身休闲圈”自2006年创建以来，已累计命名并资助了59个户外活动基地，这些基地环绕京津，星罗棋布，涵盖山川、湖海、江河、草原、森林、特色文化和竞技训练等不同类型，为京津冀群众提供了丰富多彩的体育健身场所和休闲娱乐方式。立足全省、辐射京津的健身休闲圈整体框架已形成，品牌效应日益凸显。沧州武术、永年太极拳、正定乒乓球训练基地等名扬海内外；滑雪、赛马、高尔夫、游泳、足球、网球、羽毛球等高标准体育项目场馆应有尽有；燕山山脉、太行山山脉的狼牙山、祖山、雾灵山、下花园、小五台、苍岩山等成为登山旅游的好去处；以射箭、赛马、狩猎及其他少数民族体育休闲等多种健身项目为特色的京北草原健身休闲带多年来在传播和分享民族体育文化中发挥着越来越显著的功效。

山东省的群众体育工作坚持立足省情，突出特色，创新发展，努力构建政府主导、部门协同的工作格局。一是将山东省群体基本公共服务纳入《山东省基本公共服务体系建设行动计划（2013—2015年）》编制内容，明确了群体基本公共服务的重点任务、基本标准和保障工程，积极建立促进城乡区域公共体育服务均等化的公共保障机制。二是加强部门协调，推动部门联动。在明确省体育局系统落实任务和职责分工的同时，围绕各项重点工作任务，会同省文明办、文明委、妇联、团委、总工会、发改委、财政厅、旅游局、教育厅、民委、残联、卫生厅等12个部门单位就农村体育设施建设、城市体育先进社区创建、妇女健身活动展示及示范站点创建、全民健身志愿服务组织建设及志愿服务活动开展、少数民族体育活动开展及训练基地创建、残疾人体育经费支持和活动开展、职工体育活动开展及示范基地创建等联合出台有关文件，加大对各类体育资源的整合力度，推动各项重点工作落到实处，积极构建协调推进、齐抓共管的工作局面。

近年来，贵州省贵阳市以执行《中华人民共和国体育法》、实施《全民健身计划纲要》、落实《贵州省体育条例》和《贵阳市市民体育健身规定》为重点，以增强市民体质、提高市民健康素质为出发点和归宿，把举办和参加全民健身活动纳入了各级政府的目标管理，通过建工作网络及基础设施、抓示范性活动、培育骨干队伍等措施，初步建立了“政府领导、制度保障、社会支持、全民参与”的全民健身服务体系框架。该体系呈线性结构，体现了自上而下的以层级行政管理为主、社会化为辅的运行特点（见图1.5）。

2013年12月31日，国家体育总局与江苏省人民政府签署了《建设公共体育服务体系示范区合作协议》，启动公共体育服务体系示范区共建工作。2014年11月16日，江苏省政府办公厅印发了《关于推进公共体育服务体系示范区建设的实施意见》（苏政办发〔2014〕99号）;2014年12月22日，江苏省体育局下发了《关于印发〈江苏省公共体育服务体系示范区创建办法（试行）〉〈江苏省公共体育服务体系示范区指标体系（1.0版）〉的通知》（苏体群〔2014〕53号），进一步明确了创建办法和有关指标要求（见表1.4）。

国家体育总局同江苏省的合作目标是加强公共体育服务职责，加大政府购买服务力度，有效扩大公共体育服务供给，为我国公共体育服务体系建设探索经验和提供示范。合作内容包括协同推进基本公共体育服务体系建设、内涵提升、体育教育资源深度融合、苏南体育现代化示范区建设。从2013年至今，江苏省坚持把公共体育服务体系建设作为改善民生、服务大众的关键举措，全面深化改革，推进示范区建设。在示范区创建过程中，江苏省注重转移政府职能，积极探索公共体育服务多元化提供途径，不断扶持体育社团承接政府公共体育服务职能。目前，全省体育社会组织团体会员达15000余个，个人会员达170万余人，乡镇（街道）“3+2”（体育总会、老年人体协和社会体育指导员协会+2个以上的单项体育协会，并在民政部门注册登记）社团覆盖率苏南达95%，苏中、苏北达80%。同时，江苏省还积极发展全民健身志愿服务，目前江苏省各级社会体育指导员数量居全国首位。

2014年年初，江苏省张家港市出台了《关于推进公共体育服务体系示范区建设的实施意见》，提出要大力发展公共体育事业，创新服务方式，提高供给能力。张家港市计划经过2014年和2015年两年的实践，努力建成公共体育服务体系示范区。在该意见中，公共体育服务体系示范区建设的主要任务分为5个方面：一是增强公共体育产品供给能力，二是完善公共体育服务体系结构，三是形成公共体育服务多元化供给体系，四是提高公共体育服务水平，五是形成公共体育服务长效机制。根据该意见，到2015年，张家港市将初步建成内容更丰富、结构更合理、布局更均衡、服务更优质、保障更有力、管理更科学、运转更顺畅、群众更满意、具有张家港特色的公共体育服务体系，全面加强市、镇（区）、村（社区）三级绿色健身步道和“城区5分钟、中心镇区10分钟”健身圈建设。在张家港市体总的指导下，全市25家市级体育社团和30家市级民办非企业单位2014年在进一步优化组织架构、着力提升内部管理能力和项目的公共服务水平上下功夫，形成政府科学引导、社会组织规范运作、全社会共同参与的多元化公共体育供给模式，弥补公共体育服务的“短板”。

体育休闲是个人生活质量的体现，更是社会公平的延伸，全体公民平等获得公共服务和公共服务平等对待每一个公民也是政府公共服务供给的应有之义。根据公共物品理论，公共服务的多元供给应在政府科学有效的主导下，引入市场竞争机制的调节作用，使各种公共物品的需求与供给平衡，达到公共服务效率最优化。我国主要省市尽管在吸引社会力量参与公共体育服务方面取得了一定实效，但仍然普遍面临社会资金对公共体育活动投入不足的问题，其原因主要在于多数公共体育服务的活动停留在短期活动的组织或数量的增加上，而缺乏通过服务活动使政府与市民、企业、社会之间建立起一个互惠互利的利益融合点，没有形成多层面的服务激励机制，社会力量对公共体育活动的支持得不到应有的回报，难以将社会力量兴办公共体育活动的积极性和自觉性充分调动起来，从而使公共体育活动多元主体的参与和支持缺乏有效、长久的动力。

丰富公共体育物品的供给方式和渠道，满足群众的多元体育需求，是公共体育服务体系建设的应有之义。在工业化、城市化以及全球化趋势下，传统的单向公共服务供给模式已经难以有效回应时代发展的需求，在社会治理结构由一元向多元发展的情形下，推动社会力量参与是公共体育服务体系构建中的重要内容。社会力量参与公共体育服务，关键在于各种社会治理主体以相对平等的身份，就公共体育物品与服务进行合作供给，其基本理念是打破公共权力的垄断，使公共体育治理主体多元化、平等化。公共体育服务体系建设的最终结果是形成政府主导，社区、非营利组织、企业、公民个人等社会力量共同参与、协商对话、交互理性的制度框架。