第二章 全球气候外交与中国
一 全球气候外交概述
自1972年联合国环境会议召开之后，国际科学界开始注意环境污染与气候变暖问题。从20世纪80年代后期开始，气候变暖逐渐变成一个国际政治问题，进入到国际社会的议程中。最早对气候问题提出政治解决方案的是1985年得维拉赫会议报告，该报告指出，“如果有必要，全球应该着手考虑全球性公约来解决气候变暖。”[1]1988年6月在加拿大多伦多召开了《变化中的大气：对全球安全的影响》的国际会议，这次会议将气候问题与国际安全联系起来，气候变暖正式上升成为一个国际安全问题。1990年12月，联合国大会成立了气候变化框架公约政府间谈判委员会，谈判的结果是166个国家于1992年6月签署了《联合国气候变化框架公约》。
全球气候外交从1992年巴西里约热内卢联合国环境与发展会议之后正式展开，主要内容是《联合国气候变化框架公约》缔约国在国际气候大会上围绕着如何实现全球减排而展开外交行动。1995年3月，第一次缔约国会议在柏林召开，会议通过了“柏林授权”，其目标是为发达国家协商其应承担的减排义务。国际气候大会自1995年柏林会议之后开始了基本上一年一度的气候谈判进程，产生了一系列重要的谈判成果，比如京都会议的《京都议定书》、巴厘岛会议的《巴厘宣言》等等。2009年哥本哈根气候大会经历了一波高潮之后，气候大会又陷入低潮，主要发达国家的气候治理热情逐渐降低，气候谈判集团之间的信任感也在减少，灰心失望的情绪笼罩着国际社会。尽管如此，在后绪的坎昆会议和德班大会上，《京都议定书》第二承诺期和“公平但有区别的责任”原则依然得到坚持，全球气候谈判在艰难中继续前行。在18年（1995—2013）的国际气候大会上，世界各国围绕着责任承担、减排机制、减排份额、资金与技术援助等议题展开外交博弈。
气候变暖影响广泛，开展气候外交的行为体多种多样。从现阶段来看，全球气候外交主要在联合国、次区域和次国家的层面上展开。
1.联合国层面
从产生之初到现在，气候外交主要发生在联合国框架内。联合国作为国际社会最具代表性的国际组织，是气候外交的主要推动者。气候外交的主要形式是《联合国气候变化框架公约》缔约方会议。《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）是联合国政府间谈判委员会就气候变化问题达成的公约，1992年6月4日在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展会议上通过。公约1994年3月21日正式生效，第一次缔约方会议1995年在德国柏林召开。自1995年以后，联合国每年举行一次《联合国气候变化框架公约》缔约方会议，讨论如何应对气候变暖问题。1997年在日本东京签订了《京都议定书》，通过了关于发达国家的总量控制减排方案。尽管美国拒绝签署，但《京都议定书》仍然在2005年生效。在后来举行的巴厘岛会议、波兹南会议、哥本哈根会议、坎昆会议、德班会议和多哈会议上，国际社会继续为《京都议定书》第二承诺期协商一个有效的全球协议而不断做出努力，先后通过了《马拉喀什协定》、《德里宣言》、“蒙特利尔路线图”、“巴厘路线图”、“德班平台”等重要国际协定或方案。1992年巴西联合国环境与发展大会是联合国气候外交的第一个里程碑。本次大会通过了《联合国气候变化框架公约》，要求在联合国层面展开气候治理。联合国气候外交的第二个里程碑是1997年《京都议定书》的通过，该议定书要求发达国家开始协商份额减排，在2008年至2012年间，发达工业国家的二氧化碳排放量比1990年的排放量要平均低5.2%。联合国气候外交的目的是实现人类的可持续发展。1992年里约热内卢联合国环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》承认环境污染、气候变暖与发展存在着密不可分的关系，并指出人类必须建立新的、公平的全球伙伴关系和可持续发展的经济模式[2]。
除了国际气候大会，还有其他一些气候外交平台，如联合国气候变化大会东道国举办的部长级非正式磋商会议、“经济大国能源与气候论坛”领导人代表会议、彼得斯堡气候变化部长级对话会、小岛国气候变化部长级会议、气候技术机制部长级对话会、联合国秘书长气候变化融资高级别咨询小组会议和国际民航、国际海事组织会议及全球农业温室气体研究联盟等一系列国际磋商和交流活动[3]。
附历届世界气候大会简况（1995—2012）
COP1 德国柏林，1995
会议通过了《柏林授权书》等文件，决定开始就2000年以后采取何种行动开展气候治理进行磋商。授权书要求最迟于1997年达成协议，规定发达国家在一定期限内应限制和减少温室气体排放。
COP2 瑞士日内瓦，1996
通过了《日内瓦宣言》，呼吁附件一缔约方（英、法、德、日等）对“议定书”进行了讨论，但未获一致意见。会议要求发展中国家开始进行信息通报、技术转让等。
COP3 日本京都，1997
会议通过了《京都议定书》，要求主要工业发达国家从2008年至2012年期间，温室气体排放量在1990年的基础上减少5.2%，其中欧盟削减8%，美国削减7%，日本削减6%。同时引进了三个机制，即清洁发展机制（CDM）、排放贸易机制（ET）和联合履约机制（JI）。
COP4 阿根廷布宜诺斯艾利斯，1998
达成了《布宜诺斯艾利斯行动计划》，决定在2000年就减缓全球温室效应的计划采取具体行动。《行动计划》把2000年定为最后期限，要求国际社会必须在此之前解决有关减少温室气体排放的机制问题，解决有关《京都议定书》三机制的运行问题，尤其是清洁发展机制（CDM）在运行模式、规则、指南、操作程序和方法等方面的细则，以便使三机制具备充分的可操作性，推动《京都议定书》的批准和生效。
COP5 德国波恩，1999
要求《公约》附件一缔约方国家编制信息通报指南、温室气体清单技术审查指南、全球气候观测系统报告编写指南，并就技术开发与转让、发展中国家及经济转型期国家的能力建设问题进行了协商。
COP6 荷兰海牙，2000
谈判逐渐形成了美国—欧盟—发展中国家的三足鼎立态势。美国坚持推销“抵消排放”等方案，并试图以此代替份额减排；欧盟则强调京都机制；中国和印度等坚持不承诺减排义务。
COP7 摩纳哥马拉喀什，2001
会议通过了《马拉喀什协定》，决定在公约下设立气候变化特别基金和最不发达国家基金，在议定书下设立适应基金。同时缔约方解决了京都三机制的运行，决定启动CDM项目。
COP8 印度新德里，2002
通过了《德里宣言》，强调减少温室气体排放与可持续发展仍然是各缔约国今后履约的重要任务。宣言重申了《京都议定书》的要求，敦促工业化国家在2012年前按规定实现减排目标。
COP9 意大利米兰，2003
会议继续讨论并解决《京都议定书》中操作和技术层面上的问题。
COP10 阿根廷布宜诺斯艾利斯，2004
会议讨论了气候变化的挑战、温室气体减排政策以及在公约框架下的技术转让、资金机制、能力建设等重要问题。会议还通过了《从伦理角度看气候变化的宣言》。宣言提出，只有在考虑道德伦理因素的前提下，国际社会才能在气候变化应对上做到公正，并呼吁国际社会采取更加公平的气候变化对策途径。
COP11 加拿大蒙特利尔，2005
该年度的2月16日，《京都议定书》正式生效。大会通过了40多项决定，决定启动《京都议定书第二阶段温室气体减排谈判》。
COP12 肯尼亚内罗毕，2006
大会达成了包括“内罗毕工作计划”在内的几十项决定，帮助发展中国家提高应对气候变化的能力。大会还在管理“气候适应基金”问题上取得一致，基金将用于支持发展中国家的适应气候变化活动。
COP13 印尼巴厘岛，2007
会议讨论了《京都议定书》第一承诺期2012年到期后如何进一步降低温室气体的排放。会议通过了“巴厘岛路线图”，致力于在2009年前完成全球应对气候变化新安排的谈判。
COP14 波兰波兹南，2008
各方决定自2009年起启动气候变化适应基金，以帮助发展中国家适应气候变化。大会同时讨论了如何建立未来气候变化的制度框架。
COP15 丹麦哥本哈根，2009
会议商讨了《京都议定书》第一承诺期到期后的后续行动方案，即2012—2020年的减排方案。会议通过了无法律约束力的《哥本哈根协议》，维护了“共同但有区别的责任”原则，坚持了双轨制谈判进程。在资金支持上，要求发达国家集体承诺在2010—2012年间提供300亿美元额外资金。在采取实质性减缓行动和保证实施透明度的情况下，发达国家承诺到2020年每年向发展中国家提供1000亿美元，以满足发展中国家应对气候变化的需要。
COP16 墨西哥坎昆，2010
坎昆气候大会达成两项决议，主要内容为：发展中国家在2010—2012年将获得300亿美元的应对气候变化短期资金，2020年后每年将获得1000亿美元；设立由发展中国家主导管理的“绿色气候基金”；减少毁林和森林退化将获得资金支持；降低贫穷国家获得低碳技术的门槛；美国等温室气体排放大国的减排行动将受到国际监督。
COP17 南非德班，2011
会议的主要议题是“绿色气候基金”的启动与《京都议定书》第二承诺期的存续问题。在发展中国家做出大量让步之后，“德班系列协议”通过。京都议定书第二承诺期得以保障；2012年将启动新的“德班强化行动平台特设工作组”，决定未来各国的减排、适应、资金和技术援助等问题；绿色气候基金基本建立，但缺乏长期资金保障。
COP18卡塔尔多哈，2012
大会通过了“多哈系列协议”，决定2013年开始实施《京都议定书》第二承诺期。加拿大、日本、新西兰、俄罗斯退出。发达国家在2020年前要在快速启动资金之后继续增加出资份额，到2020年达到每年1000亿美元的规模，帮助发展中国家应对气候变化。会议还就德班平台谈判做出了安排。
2.次区域层面
气候外交除了发生在联合国框架之内，也发生在各地区组织框架中，如二十国集团峰会、八国集团同发展中国家领导人对话会议、东亚峰会、中欧工商峰会、亚欧峰会等，并取得一些积极成果。在2007年澳大利亚悉尼召开的APEC领导人峰会上，气候问题得到前所未有的重视。胡锦涛在峰会上阐述了中国应对气候变化的政策和建议，并提议建立“亚太森林恢复与可持续管理网络”，共同促进亚太地区森林增长，增加碳汇。会议通过了《亚太经合组织领导人关于气候变化、能源安全和清洁发展的宣言》，宣言提出了一个意向性的目标，即到2030年将亚太地区碳强度在2005年的基础上降低25%，并决定建立亚太森林恢复与可持续管理网络，加强森林领域能力建设和信息交流[4]。八国集团近年来也在气候治理上表现积极，自2005年以来，气候问题逐渐进入八国集团的政治议程。2008年在日本洞叶湖举行的八国集团峰会上，八国达成一致意见，寻求实现2050年将全球温室气体排放量减少至一半的长期目标。2009年，八国集团在意大利奎拉举行的峰会上继续坚持这一气候声明[5]。此外，东盟也非常重视气候变化问题。在2009年10月于泰国华欣召开的第15届东盟首脑峰会上，通过了《东盟气候变化声明》，重申了东盟在气候变化问题上的共同立场，即《联合国气候框架公约》缔约国应在平等的基础上，按照共同但有区别的原则，从各国不同国情与能力出发保护气候系统[6]。其他一些区域性组织也分别提出了应对全球变暖的目标和方案。
3.次国家层面
国家是现今气候治理的行为主体，但次级国家行为体如省、州等也在气候外交中占据重要的地位。在次级国家行为体的气候治理行动上，美国加州政府尤其值得一提。加州在2006年通过了全球著名的《应对气候变暖2006》的法案。法案规定了具体的减排目标，即至2020年为止，加州的二氧化碳排放应该降低至1990年的水平[7]。这个目标显然比《京都议定书》第一承诺期的目标设定更高。加州不仅设定了减排目标，同时还积极展开国际气候外交，其国际气候合作最大的一个行动是召开加州州长全球气候峰会，峰会的主要目的是通过会议讨论的形式促进共识和气候项目合作。大会从2008年开始，目前已经举办两次。不仅英国、加拿大等国家积极参与会议，中国、印度、墨西哥、巴西和印度尼西亚等国家也积极参与。2008年峰会通过了《全球气候解决方案宣言》，呼吁全球各个国家和省市建立“伙伴关系”共同应对全球变暖。此外，加州还与英国签署了气候变化协议，与冰岛签定了关于分享地热能技术的环境合作协议，与加拿大不列颠哥伦比亚省签订了“太平洋海岸合作计划”，共同开发清洁技术[8]。早在2005年，施瓦辛格在访华后就与中国江苏省签订了合作项目。2009年10月，在第二届州长全球气候峰会上，加州与江苏省签署了“新能源与生态环境合作协议”，这是中美之间第一个省州之间达成的气候合作框架协议。根据江苏和加州的气候合作协议，双方将进一步加强政府对于新能源、能效和环保领域的支持和服务，加强这些领域的技术交流合作、标准化建设、企业创新能力的提升。双方还协定以后每年定期举行高层会晤，审查协议的进展情况。就如施瓦辛格本人所言，“江苏与加州的合作将成为中美能源合作和气候合作的范本。”[9]除加州之外，全球地方政府自主减排的范例还有中国江苏省和德国巴伐利亚州等。