三　外部治理机制比较

(一)企业外部治理机制

外部治理机制，指来自企业外部主体(如政府、中介机构等)和市场的监督约束机制，尤其是指产品市场、资本市场和劳动市场等市场机制对企业利益相关者的权利和利益的作用及影响，例如兼并、收购和接管等市场机制(被称为公司治理市场、控制权市场等)对高级管理人员控制权的作用。

1.产品市场

产品在市场上具有竞争力是企业营利的一个必要条件，产品竞争获胜的决定因素是产品的价格和质量，而这两者主要取决于企业经营的优劣。竞争的市场环境将经营者的能力、行为与企业的经营绩效联系在一起，只要将企业的利润水平与该行业的平均利润比较，就可对该企业的经理人员是否有能力、是否尽心尽力作出准确判断。因此，充分竞争的产品和要素市场的存在，一定程度上克服了两权分离条件下信息不对称的难题，增加了公司治理过程的透明性和客观性。

2.资本市场

一个完善的资本市场具有自我扩张、自我收缩的功能。公司控制权市场的作用机理是:当公司因管理不良导致经营业绩或公司形象恶化时，股东会抛售或转让公司股票，导致该公司股价下跌，公司从证券市场上融资的成本增加。这时新的投资者通过收购公司股票或收集其他股东的代理权来接管公司的控制权，进而调整董事会和经理层。活跃的公司控制权市场使管理层面临着被撤换的风险，这促使管理层努力工作，通过良好记录向股东证明他们确实是在尽职尽责。

3.经理人市场

竞争性经理人市场的存在可使职业经理人根据自身条件在不同企业之间或企业内部不同职位间自由流动，并由市场决定其身价即薪酬的高低。职位的升降由经理人在竞争中所表现的经营能力和经营业绩决定。在职的经理人员为了在经理市场上建立良好的声誉，提升自身的人力资本价值，必然尽职尽责地努力工作。发达、完善的经理市场在促进经理人才流动的同时，也对在职经理人员造成一种压力，迫使他们努力搞好企业的管理，否则会被其他经理人员所取代，而且可能造成自身“人力资本”的贬值乃至身败名裂。

4.政府部门

政府部门为保护社会公共利益、维护公平的市场竞争秩序，有时会运用法律、行政的手段，对公司及其经理人员进行监管。例如，对业绩不良的上市公司强制性摘牌，对资不抵债的公司强制破产清算，对违法经营的公司强制关闭、解散等。对于违法乱纪的经理层则处以经济、行政乃至刑事处罚。

5.外部利益相关方

20世纪90年代以来，随着企业社会责任运动在全球的蓬勃开展，利益相关方在公司治理中的作用越来越多地得到重视，利益相关者共同参与的公司治理模式成为未来的发展方向。政府、消费者、商业伙伴、NGO以及社会媒体等外部利益相关者积极参与作为公众公司的上市公司的治理，成为外部治理机制的重要组成部分。

(二)政府外部治理机制

政府外部治理机制包括司法制度、选举制度、参与机制等。

1.司法制度

法院的力量也是监督政府行为的一种重要力量。一旦政府的行政权限被误用、滥用，或者政府雇员有违法行为，法院有最后的制裁权。法院是否能对政府实行有效的控制，也是关系到政府使命能否实现的大问题。在司法控制机制中，司法审查和宪政赔偿是最为重要的两个方面。司法审查制度，是法院通过诉讼程序审查并纠正不法行政行为，以保护公民和组织的合法权益免受国家行政机关侵害并维护其合法权益的行政行为，是对行政机关依法行政的支持。在我国，最主要的司法审查制度就是1989年4 月4日通过的《行政诉讼法》。宪政赔偿指的是从宪法高度保证依法治国和公民权利的手段。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。在我国表现为国家赔偿制度，它是宪政和法制的重要环节。

2.选举制度

选举制度是选民监督政府行为，并在一定条件下为更换权力行使者提供了重要途径。广大选民与国家权力行使者的这种委托关系，决定了政府必须向广大选民负责。选民根据政府的具体表现，对其是否符合自己的意愿进行评判，并对其违反选民意愿的行为追究责任。如果选民撤回对政府的“委托”，那么政府的存在、延续以及权力行使也就失去了合法依据。在这种情况下，选民即可通过民主程序重新选举产生新的符合自己意愿的政府。

3.参与机制

政府管理公共事务的过程并非政府单方面行使权力的过程，而是政府与公民的互动过程，公民的参与对于规范、优化政府行为是十分重要的。参与机制是指通过制度建设使政府以外的各种主体以多种形式、通过不同渠道广泛参与政府管理。政府之外的主体包括公众、专家、企业、民间组织以及媒体等，参与的方式有投票、信访、质询、参加听证会、在媒体上发表意见、提供信息和咨询建议，单独或与政府部门或与其他主体合作管理公共事务或提供公共服务等。

(三)非营利组织外部治理机制

非营利组织的外部治理来源于政府、捐助方、社会公众以及独立评估机构等。

1.政府监管

法律手段和行政手段是政府监督和管理非营利组织的基本方式，政府通过制定相关法律、法规，对非营利组织的设立、运营进行规范。具体来讲，通过严格规定设立资格和设立程序确保非营利组织设立的合法、合规性;通过制定会计制度，规范非营利组织的会计核算行为;通过强制要求非营利组织上报或者公开披露资金使用状况和运营情况，提升组织运营的透明度。在中国，民政部门负责非营利组织的成立、变更、注销，实施年度检查，执行行政处罚等;业务主管部门负责非营利组织的筹备申请、变更、监管，指导非营利组织遵守相关法律并展开活动，指导清算等。[16]

2.捐助方

获得捐助方的资金支持是非营利组织的重要资金来源，这里的捐助方既包括公共部门，也包括私人付费和民间捐赠。捐助方在捐赠时即使没有为所捐资产设定特别用途，也必然期望非营利组织提供某种有效的公益服务，使部分公众从中获益。非营利组织作为受赠人，理应满足捐助方的期望和要求，遵从捐助方关于资产用途的意愿。虽然捐助方多数情况下不能参与非营利组织的运营决策，但是却有权利知晓资金的使用情况。非营利组织定期向捐助方报告组织活动信息，披露年度财务报告;捐助方根据组织相关信息“以脚投票”，决定是否给予非营利组织更多的资助。由此可知，保障捐助方的知情权是实现捐助方对非营利组织激励约束的前提条件，因而需要有相关的法律法规对非营利组织向捐赠方提供必要信息作出强制性规定[17]。我国《公益捐赠法》第21条规定:“捐赠人有权向受赠人查询捐赠财产的使用、管理状况，并提出意见和建议，对于捐赠人的查询，受赠人应当如实答复。”《基金会管理条例》第39条第1款也明确规定，捐赠人有权向基金会查询捐赠财产的使用、管理状况，并提出意见和建议，对于捐赠人的查询，基金会应当及时如实答复。

3.社会公众

非营利组织的使命是为社会公众谋求利益，非营利组织的资源获取依赖于社会公众，社会公众因此成为非营利组织外部治理的一个重要方面。社会公众对非营利组织的激励约束作用至少源于三个方面:(1)社会公众作为主要的民间捐赠者，是非营利组织收入的重要来源，组织不履行其使命将导致捐赠额的减少;(2)社会公众作为志愿者服务的提供者，是非营利组织人力资源的重要组成部分，志愿者不领取报酬或者领取低于正常水平的报酬大大降低了非营利组织的运营成本，组织不为公众服务将制约志愿者的招募;(3)大众传媒作为社会公众的一个组成部分，对非营利组织运营的相关信息进行观察、披露和传播，媒体形成的舆论压力影响着非营利组织的声誉与形象，一旦非营利组织的负面信息由于媒体曝光被公众广泛知晓，将很可能对组织产生致命的损害。

4.独立评估机构

外部治理有效的前提条件是政府、捐助方、社会公众等外部利益相关方能够获取非营利组织运营的充分、真实信息，第三方评估机构在提供信息，监督非营利组织方面起着重要的作用。3E标准是国际上评估非营利组织的常用标准，所谓“3E”即指经济(Economy)、效率(Efficiency)与效果(Effectiveness)。非营利组织的评估应当涉及以下几个方面:(1)组织的活动是否与宗旨相一致?组织的财务报表是否真实、及时、完整地反映组织的财务状况?是否对组织的有关信息进行了充分、准确地披露?(2)组织结构是否有利于组织使命的实现?是否具有有利于组织目标实现的理事会或董事会作为最高决策机构?(3)组织能力是否足以支持和保证组织使命的达成?组织的管理人员、员工和志愿者的数量和质量、组织的资金、办公场所、设备等是否足以支持和保证组织使命的达成?(4)组织的服务是否能够满足需要?组织是否有效地管理资源，在保证服务质量的前提下提高资源的使用效率?组织是否具有实现组织效能的财务记录?组织服务是否使受益人及其家属满意?服务是否得到各方面的积极评价?[18]独立且权威的评估机构通过对非营利组织进行客观、公正的评估，充分披露评估结果，给利益相关方提供了有价值的决策信息，对非营利组织形成有效的外部激励与约束。