案例12 四川省金堂县构建“一中心、多站点、重巡访”农村居家养老服务新模式

基本情况

金堂县是四川省成都市农业人口大县、外出务工大县，现有60岁及以上老年人17.5万余人，约占全县总人口的1/5，行政建制村185个，占村（社区）总数的80%，大多数村面积大，农村老人居住散、分布广；全县常年在外打工近20万人，农村空巢老人超过3万人，80岁及以上老人2万余人；一、二级残疾老人3543人，全县“空巢化”现象日益严重。但政府提供养老服务和老人享受服务成本较高，农村养老面临巨大挑战，如何在财力、资源有限的情况下破解农村“未富先老”问题，实现习总书记提出的“老龄工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困难有人帮”的目标。从2013年开始，金堂县紧紧围绕“让老年人干干净净活出尊严、舒舒服服活出品质”的要求，坚持从实际出发，力求不花钱能办事、花小钱办大事，通过体制机制创新，构建“一中心、多站点、重巡访”农村居家养老服务新模式，初步探索出一条符合丘区地域大县、人口大县、财政弱县的农村居家养老新路子，并基本实现城乡养老服务全覆盖。

主要做法

金堂县结合县情实际，坚持机制创新和服务创新，推进为老服务主体多元化、服务内容多样化、服务对象均衡化，破解场地、机构、人员、经费以及运行机制等方面的难题，由基层老年协会通过参与日间照料中心和农村居家养老服务中心的运营管理，延伸建立农村互助养老服务点，主动介入当地农村留守老人居家养老服务，组织老年协会（简称协会）低龄健康会员上门探访、巡访和为失能老人提供代购、助医、助洁等服务。协会在开展养老服务中进一步发展壮大，既体现了自身价值，又为农村地区老人养老问题找到了一条低成本、易复制、效果好的路子；并进行助老巡访的工作模式，推动农村居家养老服务向偏远、特殊地区延伸，让每一位农村老人都能享受到关爱。

1．扶持发展，发挥基层老年协会引领作用

以基层老年协会规范化建设为牵引，发挥基层涉老组织贴近老年人的优势，积极引导基层老年协会参与为老服务。降低基层老年协会组织的注册登记门槛，推动具备一定条件的乡镇（街道）、村（社区）老年协会开展社会团体注册登记，为老年协会规范化长效运行提供保障。老年协会通过政府购买服务形式和为老服务养老帮扶试点项目，引领老年协会会员及自治组织、志愿力量依托城乡日间照料中心、互助养老点、老年活动中心、老年大学教学点等阵地，组织开展互助养老、政策宣传、孝善文化倡导、文体、娱乐等活动；依托“重巡访”，组织老年协会会员开展集中祝寿、巡访探视、困难帮扶、心理慰藉等活动；同时主动搭建与其他为老服务组织沟通协作平台，就老年权益保护及养老服务和“银龄保险”进行协调，配合提升居家养老服务整体质量。

2．全面摸底，实现服务全覆盖

通过整合卫生、残联、流管办等部门的老年人健康档案、残疾人信息数据、空巢老人信息台账等资源，全面摸清老年人居家养老服务需求，有针对性地提供服务，由乡镇全面摸清辖区内的老人信息档案，实行动态采集、动态管理，同时建立巡访人员台账，明确服务内容，建立工作制度、监管制度，将服务对象落实到人头上，保障服务对象全覆盖。

3．分层实施，完善农村养老服务体系

一是建成110所城乡日间照料中心，按照“六室一房”（即亲情服务室、温馨阅览室、趣味棋牌室、关爱康复室、爱心理发室、细心洗浴室、贴心洗衣房等功能室）标准，开展对老年人临托照料、文娱娱乐等为老服务。

二是在村（社区）中选择较为集中、住房宽裕的农户建成1605个互助养老服务站点，配置简易娱乐活动用具和设施，为离中心路途较远及行动不便老人开展延伸服务，实现1公里范围内就地养老。

三是建立巡访探视制度，实施居家巡访服务养老，组织村（社区）干部、村民组长、老年协会会员和青年志愿者、社会组织等18957人，重点对25817名空巢老人及9393名经济困难的全失能老人等，开展每周2～3次“零距离”上门服务，有效地预防了老年人在家突发意外死亡无人知晓的情况，目前全县巡访服务覆盖率已达100%。

4．整合资源，实现服务无缝对接

整合民政、卫生、司法、残联、妇联、文化等部门资源，建立上下联动、部门配合、社会力量积极参与的农村互助养老服务网络，为老年人提供生活照顾、家政服务、心理咨询、卫生保健、精神慰藉、法律援助和紧急救助等无偿、低偿和有偿服务的居家养老服务，共同推进农村居家养老服务工作。如法律部门为老年人免费提供法律服务，卫生部门为老年人提供上门服务等，整合利用民政部门的政府购买服务、养老服务补贴等政策，社会组织及基层老年协会通过政府购买服务的形式，为老年人开展巡访探视、电器维修、理发、医疗保健、心理慰藉等服务。

5．拓宽筹资渠道，确保为老服务有经费

按照“市县财政出大头、村级资金补小头、社会爱心添零头”的方式，理顺了养老服务链条，实现了花小钱办大事。坚持用统筹的思路和办法盘活资源、整合资金，着力解决农村养老经费投入问题。统筹利用村（社区）办公室、活动室等现有集体房屋资源，修缮、改造办公楼、楼舍来建设城乡日间照料中心，降低了建设成本。指导村（社区）用活村公资金，将为老服务纳入村公资金使用范围，引导基层老年协会通过政府购买服务的形式，确保农村互助养老服务点和互助巡访点正常有序运转；加强对全县110所城乡日间照料中心运营监管，通过星级评估，实行以奖代补形式进行补助；按照为老服务建设及服务活动开展情况对为老服务站点进行量化评选，对督查达标的分别给予1500元一个站点的补助，激励各服务点优化服务内容、提升服务质量。

6．优化服务内容，提升服务质量

针对县财政收入低、农民收入不高的实际，着力解决农村老年人最需要的服务需求，设定了生活照料、文娱活动、健康服务三大类29个小项服务，努力让老年人“老有所养、老有所乐、老有所医”。一是开展生活照料服务，为老年人提供一日三餐，以及理发、洗衣、洗澡、助餐、临托等服务，解决老年人生活不便问题；二是开展文娱活动，在中心（站点）配备电视、棋牌等娱乐设施，提供适宜的报纸、期刊、图书和影视，配置适合老年人的健身器材，满足老年人精神文化需求；三是开展健康关爱服务，促进医养融合，利用村级卫生服务站、乡镇（街道）卫生院，为老人提供健康档案管理、知识讲座、定期免费体检、康复理疗、心理慰藉关爱等服务，解决老人基本医疗保健问题。针对不同年龄段及类别（散居五保、低保、残疾等）老年人，分别采用发放服务证、卡、券等形式，免费为老年人提供服务。

7．营造孝善氛围，提倡社会新风尚

弘扬孝善文化，打造“孝善金堂”品牌，将孝善文化建设及敬老风尚营造与养老服务充分融合，每年举办“孝善文化节”，开展“新二十四孝”评选、“孝子行”、“百寿宴”等系列民俗活动，新建孝善博物馆、孝善公园（广场）等场所，使“在家当孝子、在外做善人”理念深入人心，着力构建起“孝、敬、养”三位一体养老服务发展格局，为全县养老服务营造良好氛围。

经验效果

金堂县开展的“一中心、多站点、重点巡访”的农村居家养老服务模式，切实解决了城乡老人特别是空巢、独居、残疾等老年群体安全、生活、健康、文娱等居家养老难题，通过分层次建立农村养老核心区、辐射区、放射区，逐步形成了就近服务、就地服务、上门服务链，真正做到了服务主体、服务内容与服务对象零距离。同时，不离亲、不离家，符合老年人的心理需求，也更易被接受。

金堂县的农村居家养老模式，是农村特别是丘区农村在人多钱少地广条件下破解农村养老问题的创新实践，实现了全县经济效应、社会效应和改革示范效应的积极作用。一是带动了全县养老产业的快速发展。以大力发展养老服务业和保障与改善民生为着力点，金堂县在全省率先探索公建民营养老服务，引入了成都晚霞、金堂久久2家养老服务中心运营管理，吸引了县内、成都及周边老人入住1000余人次，接待法国、澳大利亚、中国台湾及宜宾、雅安等境内外有关部门考察交流100余次。金堂县加快中高端社会化养老项目招商和建设力度，引入了成都市福星园养老服务中心项目，投资3.6亿元，建筑面积35000平方米，拟建床位1200张，预计建成后将提供200个就业岗位。二是掀起了全县孝善之风。充分调动激发了社会各界的积极性，让人人参与到尊老敬老、爱老服务活动中，对于践行社会主义核心价值观、弘扬孝善天下正能量具有典型推动作用。2015年中共中央宣传部以“各地通过弘扬德孝文化把培育和践行社会主义核心价值观落到基层落到实处”为题对金堂县弘扬孝善文化进行了专题推广，并将金堂县作为全国部分省（区、市）基层老年协会建设座谈会议参观点位，金堂县荣获“四川省第四轮敬老模范县”称号。三是改革示范效益明显。目前全县建成城乡日间照料中心110所、互助养老服务点1605个，在232个村（社区）开展特殊老年群体助老巡访活动，农村居家养老服务实现全覆盖，有效保障了“互助养老服务点”建设及助老巡访服务工作的推进， 2016年为老服务达1100余万人次。金堂的做法“适应当前需求，体现农村特色，突出组织作用，这一探索可谓小成本破解大难题”，《人民日报》、中央电视台等13家国家级、9家省级媒体予以报道。