案例6 青海省海南藏族自治州创新农牧区养老服务模式 努力提升特困老年人生活质量

青海省海南藏族自治州位于青海湖之南，总面积为4.45万平方公里，境内平均海拔3200米，全州辖共和、贵德、贵南、同德、兴海5县，36个乡（镇）, 423个行政村和49个社区居委会。现有藏、汉、回、蒙古等28个民族，总人口为45.9万人，其中农牧民人口28.1万人，60岁及以上老年人占总人口的9%；代养服务对象834人，约占全州老年人总数的2%。“十二五”期间，青海省海南藏族自治州先后建成5个县级社会福利中心，17所敬老院，120个农牧区互助幸福院，1所社区日间照料中心。

基本情况

目前，国际上通常把60岁及以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁及以上人口占总人口的比重达到7%，作为国家或地区进入老龄化社会的标准。根据统计数据显示，截至2016年底，青海省海南藏族自治州常住人口数达46.4万人，其中60岁及以上老年人口数为45507人，占全州总人口数的9.8%，即将进入人口老龄化社会发展阶段。而同时，伴随着城镇化进程的不断加快，城镇化水平的不断提高，农牧区转移到城镇生活的大多是有劳动能力的年轻人。因此，从总体上判断，青海省海南藏族自治州仍然有一半以上的老年人生活在农牧区，而农牧区与城市相比，存在养老保障不足、养老产业缺乏、养老模式单一、养老设施短缺等诸多问题，再加上城镇化快速推进、农牧区劳动力转移加速，又出现了大量的独居、留守老人，给当前以居家养老为主的养老模式带来了巨大挑战。为此，青海省海南藏族自治州围绕建立与人口老龄化进程相适应，与农牧区经济社会发展水平相协调的目标，勇于担当、大胆尝试，探索出一条政府购买居家养老服务的农牧区特困老人代养服务新模式，这一政策不仅有效解决了农牧区特困老人的基本养老服务需求，提高了他们的生活质量，更为推动形成“服务机构供养、日间照料助养、补贴减负帮养、睦邻互助代养”的新格局奠定了坚实的基础。

主要做法

始终坚持以代养对象最直接、最根本的需求为导向，以特困老年人共享改革发展成果，安度幸福晚年为目的，以他们“满意不满意、高兴不高兴”作为衡量工作好坏的标准，本着好事办实、实事办好的工作态度，抢抓机遇、先行先试，代养服务工作取得了积极成效。

1．完善机制，确保代养服务政策“真落实”

青海省海南藏族自治州委、州政府高度重视，安排部署各级政府和民政部门层层成立相应的领导小组和办事机构，形成了“州级民政部门加强指导和督查落实，县级民政部门具体实施，乡镇人民政府及民政办承担购买代养服务主体责任，村委会协同落实及负责日常监督”的领导体制和工作机制，并明确了职责要求和任务分工，使代养服务工作真正成为各级政府及民政部门的重点工作、创新工作和“一把手”工程、“送温暖”工程。同时指导各县制定了代养服务工作方案、工作流程、监督管理办法及代养服务员工作绩效考核等制度，使代养服务工作具备了一套较为完善的制度体系。

2．夯实基础，做到代养对象确定“零差错”

始终把精准识别代养服务对象作为整个代养服务的基础工作来抓，结合贯彻落实青海省海南藏族自治州人民政府《关于进一步加强基层民政工作的意见》，在每个乡镇建立民政办公室，并配备1～2名民政专干，加强了乡镇民政工作力量，确保了将代养服务试点工作的各项政策、目标、任务及措施，落实到每个乡镇、每个村社和每名特困老年人，各乡镇通过面对面核实情况和邻里走访等方式，详细了解特困老年人的生活现状，做到特困老年人一个不漏，不符合条件的一个不放。同时，青海省海南藏族自治州要求各县在将符合五保条件的特困老年人确定为代养服务对象前，必须动员其入住敬老院。在代养服务承接主体的选择上，采取村委会推荐，县、乡民政部门审查审批的方式，以就近便利的原则，确定代养人由代养对象的亲朋好友、左邻右舍等有爱心、有能力的个人担任。

3．细化内容，实行代养服务工作“六步骤”

针对农牧区特困老年人最关心、最直接、最需要的基本养老服务需求，青海省海南藏族自治州在充分调研的基础上，反复研讨代养服务内容。围绕突出个性化、多元化的代养服务需求，明确了代养服务员在特困老年人生活照料、助餐、助医、助洁、代办事务、安全守护、精神慰藉、文化娱乐等方面的服务内容，强调在代养服务内容中突出人性化、亲情化服务，并确定了优秀、合格、基本合格、不合格4个档次的考核标准。同时，把工作流程细分为申请受理、审核公示、审批公示、签订协议、绩效考核、发放资金六个步骤进行，并采取藏汉双语的公示形式，保证了各环节公开透明、公正公平、符合规范。对确定的代养服务对象，及时建立特困老年人代养档案，并通过日常监督检查及在常规工作中收集完善特困老年人相关信息，对特困老年人代养服务实行动态管理。

4．强化监督，做到代养服务质量“有保障”

为确保代养服务规范，不断提升代养服务质量，把代养服务员的自我评价和社会监督纳入考核范围，通过细化工作业绩、工作态度、服务对象意见、代养服务员自评、乡镇综合评分五个方面的考核内容，将服务内容和服务质量考核分值占比确定到75%，突出满意测评和社会监督，从考核机制层面，确保老人代养服务质量落到实处。同时，采取定期入户走访、电话询问、邻里寻访等方式，对服务质量进行跟踪监督，内容主要包括服务质量行不行、服务态度好不好、服务时间够不够、服务内容全不全、代养老年人满意不满意等。对服务质量不高、代养对象不满意的按协议解除合同关系，及时调整服务人员，做到代养服务质量有保障。

5．加大宣传，营造代养服务工作的“好氛围”

青海省海南藏族自治州各级政府和民政部门针对牧区部分老年群体存在“生活难、看病难、办事难、获得精神慰藉难”等养老服务难题，在全州范围内开展了以“邻里守望、奉献爱心、共筑和谐”为主题的“困难老年人关爱行动”系列活动。同时，结合代养服务试点工作，充分利用各类新闻媒体，通过举办“孝亲敬老之星”评选表彰、老年文体活动周等，以各种群众喜闻乐见的形式，大力宣传代养服务政策，做到了农牧区特困老年人代养服务政策家喻户晓。

经验效果

经过近两年的运行，青海省海南藏族自治州农牧区特困老年人代养服务工作取得了积极成效。一是为青海省海南藏族自治州探索出了一条政府购买居家养老服务的崭新模式，填补了农牧区没有居家养老服务有效模式的空白，完善了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，覆盖城乡的养老服务体系，推动了城乡基本养老服务均等化。二是有效改变了特困老年人生活状况，广大代养对象对代养服务政策给予高度的评价和赞扬，老年人纷纷表示代养服务是“量身定制”的惠民政策，是德政工程，充分体现了党和政府对老年人的高度负责和亲切关怀。三是营造了全社会共同关爱农牧区困难老年人的和谐氛围，形成了全社会弘扬中华民族传统美德，倡导敬老爱老的社会文明新风尚，取得了良好的社会效益。四是开创了农牧区一线社会力量参与养老服务、参与政府购买服务项目的有效形式。近600名普通农牧民成为代养服务人员，不用外出打工，在家也能就业增收，使养老服务与农牧产业紧密结合，人均年增收近万元，以这种“特殊社工”的身份，参与社会建设和社会服务，取得双赢效果，也为全面建成小康社会和民族团结进步创建活动发挥了应有的作用。