案例3 浙江省通过创新驱动加速发展养老服务业

基本情况

浙江省于1987年进入老龄化社会，是全国进入老龄化社会较早的一个省份。截至2016年底，全省60岁及以上户籍老年人口1030.62万人，占总人口的20.96%; 80岁及以上高龄老人161.25万人，占老年人口总数的15.65%；纯老家庭人口249万人，占老年人口总数的24.16%；失能、部分失能老人76.81万人，占老年人口总数的7.45%。预计到2020年，浙江省户籍老年人口将达到1186万人。

近年来，面对严峻的老龄化形势，浙江省委、省政府高度重视，认真贯彻落实中央要求，加强顶层制度设计，多措并举推进养老服务业综合改革。目前，按照高水平全面建成小康社会的要求，浙江省已基本形成了以居家为基础、机构为补充、社区为平台，功能完善、布局合理、规模适度、覆盖城乡的社会养老服务体系，初步形成了一套促进养老服务业发展的政策体系和体制机制。全省共有养老机构2290家，每千名老人拥有的机构养老床位达到38张；其中，民办养老机构1226家，床位21.64万张，护理型床位17.5万张，分别占床位总数的54%和44%；城市社区居家养老服务照料中心3000余家，基本实现全覆盖，农村社区居家养老服务照料中心2万多家，覆盖面达到95%。有居家养老服务专业组织、机构近万家，96%的县市区建立了居家养老服务信息平台。

主要做法

1．加快政策创制，完善养老服务政策体系

浙江省、市、县（区）三级密集出台促进养老服务及产业发展的文件，形成了政府部署、部门落实、上下联动、相互策应的政策体系和工作机制。一是省政府出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》《关于发展民办养老产业的若干意见》，省政府办公厅出台了养老护理人员教育培训工作、医养结合、特困人员救助供养等方面文件，在用地保障、资金扶持、融资政策、税费优惠、投资者权益、老年社区和老年地产建设扶持、人才队伍建设、医养结合和特困老人救助保障等方面实现了突破，为破解养老服务业发展瓶颈问题提供了政策依据。二是省民政厅协同有关部门，联合制定了推进医养融合发展、养老服务收费管理、非营利性养老服务示范项目土地指标奖励、养老服务人才队伍培养、养老机构服务与管理规范、社区居家养老服务设施配建标准等配套政策文件，全方位强化、细化加快发展养老服务业的保障措施。三是全省各地加快政策创制进度，加大制度创新力度，形成了上下衔接、层层递进的政策体系。此外，2015年1月浙江省第十二届人民代表大会通过了《浙江省社会养老服务促进条例》，标志着浙江省社会养老服务业发展更快地走向法制化。

2．推进公建民营，激发养老服务市场活力

突出市场机制在资源配置中的决定性作用，在坚持政府主导和“保基本”的同时，积极探索养老机构公建民营、多元投入、合作经营、民办公助等社会化建设和运营模式。对政府新建养老机构实行公建民营。2016年，浙江省民政厅专门制发了《关于推进养老机构公建民营规范化的指导意见》，进一步规范养老机构公建民营中的设施租赁、招投标、国有资产监管等程序，通过不同的公建民营模式，激活养老服务市场。一是政府建设，社会力量运营和管理。政府建成后通过公开招投标形式，面向社会公开招标，由中标主体经营管理。二是乡镇政府将原有敬老院土地、设施通过招标形式，交给社会力量举办养老机构，按双方达成的协议进行改造或重建，明确双方的权利和义务。三是将乡镇敬老院整体打包，委托企业或社会组织运营，特困救助供养对象通过政府购买服务形式，实行委托供养。同时，一些地方的村集体与社会力量合作建设和运营养老机构，由村集体提供土地、用房，专业社会组织投入兴办养老机构，通过签订协议履行权利和义务。由于公建民营养老机构基础设施建设基本由政府或集体投入，社会力量承接后主要投入后期装修及运营费用，资金压力较小，一般都能做到收支平衡或略有盈余，运行管理好的医养结合养老机构能达到10%以上盈余，社会力量参与积极性较高。目前，浙江省公建民营的养老机构已达188家。

3．开展保险改革，化解养老服务潜在风险

根据党中央、国务院的要求和浙江省养老服务保险工作的实际情况，按照“市场化+”的理念，整合养老机构综合责任保险和社区居家养老服务综合保险，建立不同层次的养老服务风险化解体系。浙江省民政厅会同省财政厅、省老龄办、省残联出台了《关于全面推行养老服务机构综合保险工作的通知》，将原有的养老机构综合责任保险和社区居家养老服务综合保险整合在一起，以养老机构、城乡社区居家养老服务照料中心（站）、养老服务提供机构、残疾人托养、庇护机构为参保对象，通过全省统一公开招标，竞争择优确定3家保险公司为养老服务机构综合保险承保主体，由各设区市在中标保险公司中选择1家承保主体开展保险工作。在保险期间或保险合同载明的追溯期内，养老服务机构在保险单中列明的区域范围内依法从事养老服务活动时发生约定情形导致服务对象人身损害的，由受害人或其家属在保险期间向养老服务机构提出损害赔偿请求，依法应由养老服务机构承担的经济赔偿责任，由保险公司按照保险合同的约定负责赔偿，并把服务对象因保险责任导致住院的住院津贴列入赔付范围。各级政府加大保险支持力度，对非营利性养老服务机构省级财政和市（县）级财政均补助平均保费的1/3，对营利性养老服务机构减半补助，其余部分保费由养老服务机构自负。

同时，在宁波市被列为全国15个长期护理保险制度试点城市的基础上，把探索长期护理保险制度纳入杭州市和嘉善县养老服务综合改革试点任务。目前，杭州市桐庐县、嘉兴市嘉善县均出台了长期护理保险政策。

4．注重设施改善，提升养老服务硬件环境

安全的硬件是提高养老院服务质量的基础。浙江省对此高度重视，要求各地必须严格按照住建部、民政部颁布的建设标准进行选址、设计和施工建设。从2013年起，各级民政部门每年都要派出工作组对民办养老机构进行实地检查，达到标准后给予资金补助。2015年后，浙江省把养老院消防安全作为重要任务来抓，专门实施了农村敬老院消防设施改造专项行动。在摸清底数的基础上，形成“一院一策”方案，定期督查，限期完成。各级财政加大投入，仅敬老院消防设施整治就投入了4亿多元，其中省财政转移支付1.05亿元。到2016年底，列入整治的733家乡镇敬老院全面完成整改任务，其中取得消防验收备案的有365家，整改后消防出具意见的有195家，关停了的有173家。

此外，浙江省委、省政府高度重视居家养老服务设施建设，省委将其作为对党政班子目标考核的重要内容，省政府每年把居家养老服务照料中心建设列入民办实事项目。省财政优先安排资金支持城乡社区居家养老服务照料中心建设。近年来，省级福彩公益金以年均2亿元左右的资金，按照5万元/个的标准，用于支持各地社区居家养老服务照料中心建设。目前，全省共建成城乡社区居家养老服务照料中心2.3万多个，已基本覆盖城乡社区。

经验效果

1．促进了养老服务市场更加开放

按照“非禁即入”的原则，通过政府推动、政策驱动、投资带动等方式，鼓励引导社会力量兴办养老机构，呈现出了多方资金共同投入、多种运营模式并存、多个档次共同发展的养老服务业的局面。宽松的政策环境培育了一大批民办养老服务机构，推动了养老产业发展，逐步形成了养老产业链。除遍布全省的养老机构、社区居家养老服务照料中心外，还开发建设了一批如绿城乌镇雅园、万科随园嘉树等中高档老年公寓项目。这些设施基本实现了低端有保障、中端有供给、高端有市场，做到了基本服务和选择性服务相结合。

2．奠定了提升养老服务质量的基础

加强市、县公办养老机构改造提升，拓展设施养老功能，增加养老护理床位。推进乡镇敬老院改造，提高设施配备标准，向区域性社会养老服务中心转型，接收社会老年人。通过公开招投标形式加快养老机构公建民营，既履行政府保基本、兜底线的保障职责，又保持其面向广大普通老年人的公益性，为社会老年人提供个性化的养老服务。通过加快城乡社区居家养老服务照料中心建设和社会化运行，实现居家养老服务专业化，从而全面提升了养老服务质量。

3．降低了养老服务机构运营风险

浙江省政府《关于加快发展养老服务业的实施意见》规定“实施养老机构政策性保险制度，降低养老机构运营风险”。从前期的实践和试点情况来看，已发生赔案250多件，理赔600多万元，有效降低了养老机构运行中承担的风险，为养老机构经营提供了风险化解保障。