一、中国收入分配体制现状及存在的问题

收入分配制度改革的重要性，不仅体现在中国这个文明古国的文化里蕴含“不患寡而患不均”的治国经验、崇尚“天之道，损有余而补不足”的哲学本体、追求“老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养”的大同理想，也因为在改革开放的最初设计中把“共同富裕”标注为改革的最终目标，更因为改革收入分配制度、促进分配公平是一个关系到经济转型和社会稳定的时代命题。落后的消费结构只能催生落后的生产结构，“生存型”的消费结构难以支撑“发展型”的生产结构，收入分配格局制约着经济结构转型升级。贫富差距的拉大，还会带来社会的撕裂，使更多人产生“相对剥夺感”，滋生出扭曲的社会心理，不利于社会和谐稳定。古人云：“天下之患，最不可为者，名为治平无事，而其实有不测之忧。坐观其变，而不为之所，则恐至于不可救。”亚里士多德在两千多年前就提出：“内讧总是由要求‘平等’的愿望这一根苗生长起来的。”发展经济学先驱、诺贝尔经济学奖得主、英国经济学家阿瑟·刘易斯（ArthurLewis）指出：“收入分配的变化是发展进程中最具有政治意义的方面，也是最容易诱发妒忌心理和社会动荡、混乱的方面，没有很好地理解为什么这些变化会发生以及会起到怎样的作用，就不可能制定出切实可行的政策。”

（一）初次分配缺乏效率

初次分配是指生产要素直接创造财富并获得报酬的分配。任何经济活动都离不开劳动、资本、自然资源、技术和管理、商业模式等生产要素。在中国特色社会主义市场经济制度建设过程中，破除了传统计划经济体制下平均主义的分配方式，在初次分配领域中，初步形成了以按劳分配为主体、资本、技术、管理、商业模式等要素按贡献参与分配的分配制度，有力地调动了各种生产要素发展的积极性。改革开放后，我国经济总体效率的提高和国民经济快速发展，与初次分配的体制进步有紧密联系。但是，我国初次分配的体制机制仍有许多不完善之处，突出表现为要素资本化过程中同股不同价，资本收益没有被合理分享、劳动者报酬在初次分配中占比过低，就业机会公平仍有诸多不足之处，行业之间、企业内部收入差距较大，还存在劳务派遣引起的同工不同酬现象，有些人通过不正当手段无偿或低价占有和使用公共资源而“一夜暴富”，初次分配领域进一步深化改革任重道远。

1．要素资本化过程中同股不同价，资本收益没有被合理分享

我国要素资本化的特殊性决定了这一过程中会出现各种各样的复杂情况，大量收入分配不公现象也由此产生，是造成我国收入分配不公的主要来源。土地、矿产资源、国有企业、公共产品等领域资本化过程中创造了大量的新增财富，但作为资源要素的所有者，国家和全体国民并没有公平地享受到资本化带来的收益，大量财富被拥有经营权或实际控制权的少数人占有。要素资本化的相关领域成为公众不满和社会矛盾的焦点，归纳起来，突出体现在以下四大领域。

第一，土地资本化收益没有被公平分配。土地资本化收益被开发商、地方政府及利益集团过度占有，农民和集体的利益被严重侵蚀。土地资本化为城镇化建设提供了重要的资金来源，加快了城镇化的发展。但是，土地资本化过程中拥有土地所有权的村集体和村民，并不拥有充分的控制权和收益分配权，以至于无法得到公平、合理的收益份额。集体土地需要通过地方政府征用变为国有，才能进入市场交易，这一过程中常常出现非法、不合理征占土地现象，甚至出现暴力强拆、严重侵害了产权所有人的权益；补偿价格远远低于市场价格，土地征收补偿金往往只有每亩3万～5万元，而土地的实际市场价值则高达几百万元，严重侵蚀了产权所有人的利益。土地资本化收益分配已经严重不平衡、不公平。有调查研究显示，集体土地用途转变增值的收益分配中，政府得60%～70%，村经济组织可得25%～30%，产权所有人只得5%～10%。这实际上也是导致土地出让金成为地方财政的重要来源，2010年全国土地成交总价款（国土资源部口径统计）达到2.9万亿元，安徽、陕西、重庆等省（市）土地出让金占地方财政收入超过40%。土地资本化中的分配不公导致了村民和集体利益受损，产生了一批暴富的房地产老板，刺激了“土地财政”，由此引发的收入分配不公极易激发社会矛盾，造成上访、自焚、爆炸、冲击地方政府等群体事件频繁出现。

第二，矿产资源资本化收益被部分人过度占有，国家和全体国民利益受损。矿产资源资本化收益主要被矿老板占有，形成暴富群体，国家和全体国民利益受损。很多矿产资源的开采权授予采取行政划拨、协议定价的方式，而“招拍挂”的市场交易制度仍不完善，低价转让甚至无偿掠夺、低成本开采、极低的矿产资源使用税，加上地方保护和寻租腐败等问题突出，导致少数人控制了属于全民所有的矿产资源，从而获取高额利润甚至暴利，相关管理部门也从中获取灰色收入，严重侵蚀了国有资源所有者权益。2010年甚至出现山西平鲁价值数亿元煤矿以1万元转让。矿产资源税和资源补偿费严重偏低，例如，目前煤炭资源税标准为0.3～5元/吨，不到价格的2%；天然气资源税标准为7～15元/千立方米，不到价格的3%；石油资源税平均仅为每吨26元，也不到价格的2%。过低的资源使用税导致国家分享的增值收益比例太小。矿产资源资本化收益的分配不公，产生了一批暴富的煤老板、铁老板、铜老板等。这些暴富群体的奢华生活与低收入群体的困难生活形成鲜明反差，成为社会不满的焦点。

第三，国有企业资本化收益没有被全体国民合理分享。国有企业资本化收益被企业实际控制人、相关利益群体和内部职工瓜分，国家和全民没有得到合理分享，反而承担大量补贴。国有企业改制及资本化大大提高了企业效率，实现了从“包袱”到“财富”的转变。但是，在这一过程中由于分配机制不健全，资产所有者缺位和受委托人监管不力、收入分配不公导致了相关利益群体受益，使国有资产的真正所有人利益受损。国有企业资本化过程被内部人控制，出现侵吞或低价变卖国有资产现象，企业高管巨额年薪与经营绩效没有完全挂钩，企业内部职工以高工资、高福利享受垄断收益。而且，国有企业同时享受着资源要素、融资贷款等多方面优惠，大部分企业利润却被少数人分享。例如本世纪初的2001—2009年国有及国有控股工业企业累计获得利润总额为58462亿元，但是，仅有很少比例上缴国家，2009年国有企业利润实际上缴仅约6%，2010年更是只有2.2%，其余利润都在企业内部分配。国家收缴红利也主要在企业体系内部转移，公共财政基本上没有获得国有资本的收益，更没有惠及全民。而且，国有企业还享受了资源要素方面的优惠和财政补贴，相当于得到了全体国民的补贴，2001—2009年国有及国有控股工业企业应缴纳地租25787亿元，占国有及国有控股企业名义净利润总额的64%；少缴纳的石油、天然气和煤炭等自然资源租金约4977亿元；2007—2009年国有及国有控股工业企业获得财政补贴约为1943亿元。此外，部分国有企业大肆涉足房地产行业，2009年136家央企中，70%以上的企业都涉及到房地产业务，产生了一个又一个央企“地主”；部分国有企业利用政策和信贷优势将巨额资金投入股市、楼市、金融衍生品、大宗商品等非主营业务中，加剧了资产泡沫，进一步恶化了居民收入分配。国有企业资本化过程中缺乏完善的收益分配机制，存在严重的分配不公问题，少数利益群体几乎可以说是直接剥夺了国家或全体国民的财富，引发了社会公众越来越强烈的不满。

第四，公共产品资本化过程中形成了资产无主化造成社会公众权益受损。部分公共产品资本化使实际控制机构和内部职工得到超额收益，公众为此需要承担高额费用，权益受到严重侵害。部分公共产品领域的资本化运作加快了我国基础设施建设，打破了经济增长瓶颈，促进了经济快速发展。但是，这一过程中也衍生出诸多分配不公现象，集中体现为公共领域被少数人和利益集团实际控制，资本化的溢出性收益权在部门内部分配。而且，这些公共领域往往关系到生计和安全，少数实际控制人拥有较高的谈判筹码，容易与权力部门结合形成垄断权力，导致公共服务的高收费。部分高速公路成为利益集团把持的“创收机器”，名义上的公路成为实际上的“私路”，公共产品的属性被改变。据公开资料显示2009年首发集团公路收费高达32亿元，而日常养护支出仅6679.3万元，上市公司宁沪高速2010年收费公路毛利率就高达74%，四川成渝和五洲发展营业利润率分别为66%和67%。高速公路的暴利直接结果便是职工收入的超高，而且严重偏离了职工的人力资本水平。2010年宁沪高速人均税前收入达到年薪10.5万元，拥有大学本科以上学历的不到一成，五洲发展的收入更高，人均税前收入14.5万元，近八成是一线人员和后勤人员。公共产品资本化的超额收益本质上就是社会公众承担的高额费用，被少数实际控制人占有，这种严重分配不公已经激化了社会矛盾。此外，要素资本化过程中还滋生了“权力资本化”。由于巨大的利益诱惑，相关监管制度仍不完善，国有资源要素在市场交易中存在着不同程度的寻租腐败、权钱交易以及机会主义等行为，如某些政府部门或官员利用土地、矿产资源、企业上市、建设规划等审批权进行寻租，官商勾结分食要素资本化收益。要素资本化过程中滋生的“权利资本化”具有严重的破坏性，成为资本化收益分配不公的重要因素，而且更容易引发公众不满、激化社会矛盾。

2．初次分配中各领域内不合理现象愈演愈烈

第一，劳动报酬占初次分配比重自20世纪90年代中期以来呈下降趋势。研究显示，1995年之后中国初次分配中劳动者报酬占GDP份额呈现持续下降的趋势，从1995年的45.69%下降至2007年的39.16%。尽管不同研究使用的数据及计算方法略有不同，但其基本结论是一致的。导致劳动报酬占初次分配比重下降的原因是政府财政收入的过快增长，对居民劳动报酬产生了一定的“挤出效应”。仅对城镇职工工资增长率与财政收入增长率对比，统计资料显示，1996—2010年，按现价计算的中国财政收入增长率平均接近19%，职工工资总额增长率平均为12%，职工人均工资增长率平均不足14%。如果将排除在统计口径之外的广大农民工的工资增长率计算在内，劳动报酬增长率肯定还会更低。工资增长落后于财政收入增长直接导致劳动报酬占初次分配比重的下降。

第二，行业间收入分配存在一些不合理、不公平的现象。收入较高的行业普遍具有行政性垄断的特征，如电力、煤气、石油、金融和保险业等。这些行业的员工都具有明显高于其他行业的货币和实物收入。2006年7月11日，由国资委统计评价局编制的一份统计年报显示，石油石化、通信、煤炭、交通运输、电力等12家企业员工工资是全国平均工资水平的三四倍。另据国家统计局的数据，电力、电信、金融、烟草等行业职工的平均工资是其他行业的两三倍，如果再加上工资外收入和职工福利待遇上的差异，实际收入差距可能在5～10倍之间。北京市地税局发布的数据显示，北京市2007年年收入12万元以上者共有25.5万人完成了自行纳税申报，这些人主要集中在金融保险、电信、电力等行政性垄断行业。

第三，事业单位和国有企业内部收入分配关系有待理顺。其中，事业单位内部收入分配存在的主要问题包括工资水平较低，缺乏外部竞争力；单位内部的工资分配不够公平，缺乏激励约束性，主要体现在两个方面，一是职工间的工资差距不够大，二是决定职工间工资差距的因素不够合理。智本因素参与分配不足，国有企业内部收入分配矛盾的焦点主要是高管人员与普通职工之间的差距过大。据官方调查资料显示，2002年中央企业主要负责人平均薪酬与全部职工平均薪酬相比为12.7倍，2003年为13.6倍，而到了2007年这一差距达到20倍左右。资料显示，2007年中央企业主要负责人薪酬最高水平达到118万元，如果把这些人员公款消费形成的隐形收入计算在内，其收入水平还会更高。

第四，居民收入渠道过窄，财产性收入和其他要素收入所占比例过小。在初次分配过程中，居民除可以获得以工资为主体的劳动报酬外，还可以通过各种投资获得财产性收入，如购买股票获得股息和分红，购买企业和政府债券获得利息等。由于中国目前资本市场有待完善和发展，居民的财产性收入在初次分配中的比重还不高。统计资料显示，2004—2012年在居民初次分配形成的收入结构中，财产性收入平均只有5.42%，其他要素收入约为13.96%。

第五，在初次分配的很多领域还存在大量非正常或非法的寻租性收入（一般称为“灰色”或“黑色”收入）。具体如各类经济主体偷税漏税获得的收入。以个人所得税为例，目前中国个人收入所得税的流失情况大有愈演愈烈之势，偷漏税规模从1995年以来不断扩大，1995年偷漏税总量为28亿元，至2003年竟然达到1012.65亿元，增长35倍。据估计，近年来中国每年因偷漏税损失的金额都达到1000亿元以上。还有各类经济主体走私贩私的收入，中国海关的统计显示，2005年全国共查处各类走私案件1090件，涉及案值高达85亿元。2010年，全国海关共立案侦办走私犯罪案件1360起，案值252.2亿元，涉嫌偷逃税额35.8亿元。此外还有社会影响比较大的以贪污和贿赂为主要形式的各级党政机关和企事业单位负责人的腐败问题。20世纪80年代早期查处的一些党政官员的腐败案件，案值一般在几万左右，几十万元、上百万元的案件很少。而到了20世纪80年代末，尤其是90年代后，案值在几十万元甚至几百万元的也屡见不鲜，个别案件的案值在上千万元甚至达亿元。统计资料显示，2005年检察机关立案侦查的贪污腐败案件涉及案值64亿元，查处县处级领导干部1748人，司局级领导干部178人，省部级以上领导干部6人。2011年全年共立案侦查各类职务犯罪案件32567件涉及44506人，人数同比增加1%，其中贪污贿赂大案18464件，涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2524人。

（二）再分配层面缺乏公平

一个社会的最终收入分配结果是否合理、合意与政府的再分配制度和政策正向攸关，政府在再分配过程中的作用空间弹性较大，不同政府功能和角色客观地决定着政府作用的主要领域。合理而充分地发挥政府在收入再分配中所占的比例和结构，进而影响经济主体的决策行为。中国再分配环节主要以税收、社会保障、转移支付为主要手段，存在问题包括以下几个方面：

第一，税收制度降低收入差距效果不明显。税收是公共产品的总价格，税制结构影响着经济主体的活跃范围和活跃度。一般认为，间接税（以流转税类的增值税、消费税、营业税为主）存在着依需求弹性、供给弹性不同而具体情况各异的税负转嫁和归宿问题，市场竞争条件下，一般间接税的主要归宿（即税负承担主体）是消费者，所以税制中能够比较有效、有力调节收入再分配的税收工具，不是间接税，而是税负不能转嫁的直接税（特别是个人所得税和财产税）。从国际的理论和实践共识看，直接税的设计就是要服务于按照“支付能力”原则的“抽肥补瘦”式的再分配。直接税与间接税至少是税制中的“双主体”，不少国家（如美国）直接税是“双主体”中分量更重的第一主体。而在中国的现行税制中，间接税构成了近70%的收入来源，直接税比重明显较低。其中又以企业所得税为主，而个人所得税中，又只对工薪收入施行最有“抽肥补瘦”调节功能的超额累进征收，而且这一机制目前仅覆盖约7%～8%的工薪阶层（对全体国民的覆盖面则更低，约为2%），个人所得税收入占税收总收入之比仅有寥寥几个百分点；至于财产税，在我国税收收入中的占比更低，特别是在居民住房保有环节，除刚启动不久的“房产税”两地试点之外，没有税收，“遗产”税和“赠与”税完全付诸阙如。

第二，从支出的角度来看，中国财政直接用于民生支出的比重较低，再分配功能较弱。在总的财政支出中，医疗、教育、住房等公共支出严重不足；社会保障制度不健全，低收入群体受到的保护程度更低。目前，中央政府的转移支付所占比重虽然很大，但转移支付多为项目支出，缺乏调整收入差距的再分配效应。一般来看，在发达国家财政支出中，用于民生的支出比例通常超过50%，其中有相当大的比例直接用于向中低收入人群倾斜的支出上。例如，美国财政支出占GDP的比例为32%，其中能够缩小收入差距的部分占GDP的比重为8%，日本的这一比例为12%，发达国家的这一比例普遍在10%以上，平均为15%。中国直接用于向中低收入群体的民生支出占GDP比重不足1%，公共财政支出没有在调整收入分配中起到“填谷”的作用。当前，我国社会保障制度仍然不健全，制度设计忽视调节收入分配功能，没有起到缩小收入差距的作用。自20世纪80年代中期开始的社会保障制度改革是以养老保险、失业保险、医疗保险改革为重点进行的，在社会救济方面，主要是建立最低生活保障制度。到目前为止，以养老、失业、医疗和最低生活保障为主要内容的城镇社会保障体系框架初步形成。截至2010年，城镇基本养老、医疗保险参保人数分别达到23549万人和40147万人，农村社会保障体系也在积极探索中，至2010年有7277万农民参保。同年，农村居民最低生活保障人数达到4760万人，城市居民最低生活保障人数是2345万人。总之，社会保障作为市场经济条件下维护公民权利、调节贫富差距和促进社会与经济协调发展的公共政策，在我国正发挥着重要的作用。虽然实现公平是我们的目标，但随着社会统筹协调发展的战略进一步深入，社会政策内部却出现了许多不公平的问题。

一是基本养老保险不公平。首先，机会不均等。机关事业单位的临时聘用人员与进城务工的农民工不能享受基本养老保险制度，只有机关事业单位的正式工和城镇各类企业职工、个体劳动者才能享受。制度上的缺失使得这两类人员不能获得养老保险金。其次，结果不均等。由于过去没有实行养老金的收缴，现在有大量的农村老人与部分城镇老人没有养老金；另外标准不均等，性别、出生日期和就业单位的不同都会造成养老保险金的不同，在这方面养老保险制度没有调节好收入分配，有时甚至还扩大了收入差距。

二是失业保险制度运行不到位。首先，现行的失业保险制度未能实现广覆盖，最需要帮助的人难以得到该制度的援助和服务。1993年发布的《国有企业职工待业保险规定》基本上只限于国有企业职工，而非国有企业的职工则不能享受失业保险。其次，待遇水平低，难以保障失业家庭的基本生活需求。我国的失业救济金只有在职职工工资的20%左右，有的地方甚至只达到了10%。失业救济金过低，连失业人员的基本生活都得不到保障。最后，失业保险统筹层次过低，基金的整体承受能力不够强，从而造成一些地区失业保险基金严重不足，而另一些地区则存有大量的结余，导致地区之间调剂能力没有充分发挥出来。比如，在一些经济落后的地区，失业保险基金征集困难，地方政府也没有足够的财政能力，使得一旦出现问题，失业人员的保险金就不能到位。

三是医疗保障制度不合理。改革开放后，政府为更好的解決医疗卫生领域问题，制定了一些相关制度，但还是存在一些问题。首先，现行城镇医疗保险制度的目标人群只包括就业人员及符合条件的退休人员，将绝大部分少年儿童、相当一部分老人以及其他无法就业的人员排除在外。这样的制度导致上述人群的医疗需求难以得到制度上的保障，个人及家庭面临的医疗风险难以化解，从而带来经济、社会方面的消极后果。其次，公共卫生投入等保证社会安全和公平的措施严重不足。根据世界卫生组织的报告，中国医疗的公平系数排在全球的倒数第四位，属严重失衡国家。在卫生医疗总费用的构成中，政府投入的比例由1991年的22.84%下降至2008年的24.73%，社会投入比例由39.67%下降至34.85%，而个人医疗支出由37.5%上升至40.42%。据卫生部第三次卫生服务调查，目前50%以上的城市人口、87%的农村人口无任何医疗保障。

综上所述，虽然中国收入差距扩大和其他国家在经济快速发展过程中所呈现出的特征并无二致，但不同的是，发达国家通过再分配调整后有效地抑制了收入差距扩大并把差距调整到了比较合理的水平，能够保障人们的基本生存需求。与发达国家相比，缺乏再分配手段的调节作用是中国当前收入差距不断扩大且难以下降的主要原因。

（三）三层次分配中社会普遍服务功能不完善

三层次分配社会普遍服务不完善主要体现在我国财政基本公共服务支出缺乏保障机制、投入远远落后世界平均水平以及中央和地方基本公共服务财政支出责任错位这三个方面。

1．我国财政基本公共服务支出水平不断提高，但缺乏保障机制

在30多年的改革开放过程中，我国财政支出也随着经济快速发展出现了飞速增长。从1978年的1122.09亿元至2012年的125952.97亿元，我国国家财政支出增长了112倍，但是在新中国成立初期，受计划经济体制影响，我国财政一直扮演着建设型财政的角色，国家财政支出对经济建设的支持具有明显作用，经济建设费用支出占财政总支出的比例一直在50%以上，在“十二五”期间达到最高的65.2%。改革开放后，随着我国计划经济体制向市场经济体制转轨，政府也提出了建设“公共财政”的改革目标，包含在基本公共服务中的文教、科学、卫生及社会保障支出从1978年的131.57亿元增长至2006年的11787.76亿元，增长近90倍，支出比例从11.73%上升至29.16%，而经济建设费用支出占财政总支出的比例从1978年的64.08%逐年下降至2006年的26.56%。我国文教、科学、卫生及社会保障支出比例从2003年开始超过经济建设费用支出比例，且差距逐年拉开。2007年以后，《中国统计年鉴》中财政收支科目实施了较大改革，特别是财政支出项目统计口径变化较大，与往年数据不可比。但我们可以看到，在2007—2011年我国财政支出中，教育、社保及医疗卫生三个基本公共服务领域的财政支出比例在不断提升。总之，我国的财政支出结构己经发生明显变化，财政支出越来越向民生领域倾斜，财政支出的公共性、公益性特征日益凸显。但是，在1991—2006年，我国文教、科学、卫生及社会保障支出的年均增长率在10%～30%不等，其中1994年及1999年增长率超过30%，而2003年的增长率低于10%。可见，我国基本公共服务的财政支出增长率波动较大，这说明我国财政基本公共服务支出没有形成稳定的增长机制，基本公共服务支出安排容易受到其他项目的挤压。

2．我国基本公共服务投入落后世界平均水平

改革开放以来，我国的基本公共服务财政支出增长迅速，但是与世界其他主要国家相比还存在明显的不足。我国财政长期以来一直以经济建设为支出主体，与其他支出项目相比，经济建设费用支出一直到2005年还是我国财政支出中所占比重最大的一项为27.46%，而2001年世界低收入国家的这一比例为18%，中等收入国家为15.7%，高收入国家为11.8%。长期的建设型财政政策限制了我国政府对公共服务的投入，造成了我国公共服务基础薄弱，这与因居民生活水平不断提高带来的公共服务需求全面增长形成矛盾，并成为我国社会发展面临的一个主要矛盾。我国2011年人均GDP为5432美元，根据国际货币基金组织和世界银行的相关数据，中等收入国家，即人均GDP在3000～6000美元，在医疗卫生、教育和社会保障方面的公共支出占财政支出的比重平均为54%，而我国2011年的数据仅为31.2%，甚至低于人均3000美元以下的中低收入国家（其比例为42.7%），从而导致我国居民在基本公共服务方面的支出明显增加。2010年我国城镇居民用于教育的消费支出比重为4.9%，而发达国家平均水平不到4%，其中德国和英国分别为0.88%和1.51%，美国和日本分别为2.28%和2.18%；我国居民用于医疗卫生消费支出比重为6.48%，而发达国家平均不到5%。财政教育经费占GDP的比重是国际公认评价各国教育投入的主要指标，但是长期以来我国财政教育支出占GDP的比重较低，增长速度缓慢，且持续在低位徘徊。根据世界经济合作与发展组织的统计数据显示，2005年发达国家的财政教育经费占GDP的比重平均为5%左右，其中美国4.8%、英国5.0%、荷兰为4.6%、法国为5.6%，发展中国家平均为4%左右，其中墨西哥为5.3%、巴西4.4%、俄罗斯3.8%。我国在公共教育和医疗方面支出占GDP比重均显著低于世界平均水平，特别是我国医疗支出占GDP比重还没达到世界平均水平的一半，低于低收入国家的平均水平。可见，虽然我国已经进入中等偏上收入国家行列，但是在提供基本公共服务方面的投入与相同收入水平国家相比，差距仍然很大。

3．我国中央和地方基本公共服务财政支出责任错位

按照公共服务的层次划分和区域性不同，政府提供的公共服务在中央政府和地方政府间有一定比例划分。从1978至2011年，我国中央政府的财政收入处于持续上升状态，由15.5%增加到49.4%。地方政府的财政收入则处于持续下降状态，由84.5%下降至50.6%。与此形成鲜明对比的是，中央的财政支出是呈下降趋势的，1978年中央的财政支出是47.4%，到了2011年就只有15.1%了，而地方财政支出却呈增加趋势，从52.6%到84.9%。当前中央财政收入己占到全国10万亿元财政收入的一半，但支出却不到全国财政支出的20%，而地方政府收入不如中央政府，却承担了全国财政支出的大头，一些本应由中央政府出资的项目成了地方政府进行补贴，造成地方政府事权过多，财权过少，民生政策资金不足的现状，即所谓的“事权与财权不对称”现象。我们可以看到，地方财政对我国教育、社会保障和就业及医疗卫生基本公共服务的支出占到95.38%，中央财政在这三方面的支出仅为4.62%，特别是医疗卫生方面的支出只有1.11%。其中，地方财政本级支付含有当年中央对地方的专向转移支付，2011年三项基本公共服务专项转移支付为8159.29元，占到总支出的23.97%，其中对教育的转移支付占全国财政支出比例最低（13.76%），社会保障和就业最高（37.93%），但总体来说，我国基本公共服务财政支出主要靠地方财政支持。因此，在我国分税制改革后，基本公共服务的供给责任主要落在了地方政府身上。地方财力决定了我国基本公共服务的供给水平，而地方有限的财政能力则容易导致公共服务投入容易被其他项目挤占，导致我国基本公共服务水平存在地区间及城乡间的差距。

（四）四层次分配伦理调节功能缺失

在传统的慈善分配中，捐赠者通过慈善捐赠直接获得受赠者的感恩和社会的赞扬；在现代市场经济条件下，慈善分配是一种如同马克思说的那种商品之间等价交换的分配形式。伦理调节下的第四次分配是基于一种内化于社会成员内心的道德共识而自发实施的调节方式。与发达国家和中等发达国家相比，我国的经济发展水平还处在较低的层次，以道义为特征的伦理调节在分配体系中还处于初级水平。美国施惠基金会（Giving USA Foundation）最新发布的年度报告显示，2015年美国慈善捐赠总规模达到了3733亿美元，来自企业、个人、基金会和遗产的捐赠总额较2014年增长4%。全部捐赠当中，2646亿美元来自个人，增长3.8%；基金会捐赠586亿美元，增长6.5%；企业捐赠184.5亿美元，增长3.9%；遗产捐赠317.6亿美元，增长2.1%。相比之下，2015年，中国慈善捐赠总额为1100亿元，境内接受国内外社会捐款捐物总额共计1108.57亿元，仅占全年GDP的0.16%，人均捐赠额仅为81.69元。当前，我国伦理调节分配体系远没有完善，包括政府没有摆正在慈善事业发展中的地位、慈善事业缺乏完善的法律保障、慈善组织的发展不完善以及社会整体慈善意识有待于进一步提高等。

1．政府没有摆正在慈善事业发展中的地位

政府主导的或与政府有着密切联系的慈善机构维持垄断格局。这是当前我国慈善事业的一个不争的事实。我国自古以来肩负救济大任的是政府，政府成了社会福利的唯一提供者。新中国建立以后，我们实行高度的计划经济，政治上的高度集权和经济上的高度集中，造成了一切社会福利和社会救助都由政府来负担，不允许也不会有游离于政府之外的社会组织承担救助的任务。但是，随着社会主义市场经济的发展和社会利益格局的变动，政府必然会面临越来越多的问题，仅仅依靠政府的能力是有限的，社会中需要帮助的人群广大，慈善事业函待全社会的共同关注与介入。现实中，民间组织想介入慈善却困难重重。我国慈善组织的注册登记在很大程度上反映了政府的意志和选择，即让许多民间组织徘徊在慈善大门之外的“双重管理体制”。《基金会管理条例》规定，民间组织须由登记管理机关和业务主管单位双重管理。所有的慈善机构必须有上级主管单位，而主管单位必须是政府及其授权的组织。实际情况是对于这种既无利可图又增加责任甚至承担风险的事情，很少有单位愿意承揽。很多民间组织为找不到主管单位而犯愁，因为无法注册就没有合法地位。在一个开放和多元的社会，国家实际上没有能力控制所有的慈善团体，双重管理只能导致限制与放任并存的结果，让更多的社会资源徘徊在慈善大门之外，有些组织不得不注册为企业法人，需要像其他企业一样缴税，造成了慈善资源的极大浪费。

2．慈善事业缺乏完善的法律保障

虽然我国在慈善公益方面己颁布了许多法律法规，并在党和政府的相关文件中明确了慈善公益事业的地位，但跟现实的发展需要还是存在着一定的差距。目前，对慈善机构及其行为起到规范作用的法律法规主要有《中华人民共和国公益事业捐赠法》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》《中华人民共和国企业所得税法》（以下简称《企业所得税法》），《个人所得税法》及财政部、国家税务总局、海关总署和民政部等部门制定的有关规章等。

以上的这些涉及慈善的立法层次都比较低，目前，中国尚没有专门规范慈善公益组织的针对性法律法规，《慈善法》或《慈善事业促进法》至今尚未出台，相关规定还是散见于特别法和行政法规规章之中。从整体上看，我国有关慈善事业的法律法规滞后于慈善事业发展的迫切需要，已经成为制约慈善事业更好更快发展的重要因素，许多慈善活动的开展无法可依，同时，即使是已经颁布的有关法律、法规，亦因缺乏具体的、可供操作的配套政策而难以落实。目前的税收政策对非营利组织的资助不利。表现在对非营利组织的征税办法不协调、不规范；对非营利组织活动限定不明确，容易造成税收优惠政策的滥用；捐赠税收制度不健全，激励作用不明显；免税手续复杂，效率偏低。《企业所得税法》（2008）第九条规定：“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除”；《个人所得税法实施条例》（2008）第二十四条规定：“捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。”但是，当捐赠数额较大时，比如对于企业来讲，因其超出年度利润总额12%以外的部分仍需缴税，而且捐赠越多，纳税越多，一定程度上降低了企业捐赠的积极性。中国的免税程序烦琐效率低，社会公众为之付出的时间成本太高，往往令人望而却步，烦琐和低效率使得免税措施无法真正得到落实。而且，中国至今没有开征遗产税、赠与税等特殊税种，这也正是中国富豪不入慈善之门的根源所在，他们更愿意积累财富留给子孙后代。

3．慈善组织的发展不完善

第一，慈善组织的自身能力不足。慈善组织的能力是一个综合的概念，它具体包括一个慈善公益组织的战略管理能力、慈善资源的动员和管理能力、创新能力、社会公共关系互动能力、综合运作能力和可持续发展能力等。目前中国慈善组织自身发展中遇到的最大问题之一就是组织自身能力不足。慈善机构普遍缺乏慈善专业化人才。组织能力是需要高素质人员来支持的，而据一项调查显示，目前我国慈善组织工作人员的性质是：专职人员占60.03%，退休和兼职人员占39.97%；年龄结构：50岁以上的占52%，31岁至49岁的占32%，30岁以下的仅占16%；学历结构：大专以下的占66%，本科以上的仅占34%。显然，这样的结构是难以提高组织的自身能力的。因此，提高慈善从业人员的专业化水平是当务之急。慈善机构普遍缺乏经营管理理念。目前我国内地慈善机构在推出公益项目后，缺乏科学的操作程序，不能利用一切宣传渠道对慈善项目进行推广，增加民众和企业对项目的认可，所以，尽管我国现在各种慈善机构和募捐的活动确实不少，但公众对多数慈善公益活动的认知程度并不高。这说明慈善机构缺乏积极性和主动性，对慈善项目缺乏经营理念，还习惯于坐等善款上门，甚至采用行政摊派的方式募集善款。在使用善款时也缺乏有针对性的、长期的救助措施，往往是救济款发放完毕救济就宣告结束，至于善款是如何使用的，是否符合捐款人的意志或者善款的功效，慈善组织并不进行跟踪，所以，对善款最终的使用效果没有相应的监督，也影响了慈善组织的作用。

第二，慈善组织的公信力不足。慈善事业的完善发展需要社会的广泛认可，而这种认可便有赖于慈善组织较高的社会公信力。但实际情况却是，目前中国的慈善组织普遍缺乏公信力，时常面临社会公众的审慎和质疑。慈善组织的公信力主要来自规范的制度，其本身制度建设滞后是其公信力不足的主要原因。由于我国没有慈善事业的基本法律，慈善组织制度、财务会计制度、信息披露和公开制度、理事监事及顾问制度、机构的活动领域和救助项目等普遍缺乏相应的法律依据，慈善活动难于规范。目前，我国的慈善组织的宗旨和章程往往形同虚设，缺乏可操作性，并不具备实际的指导意义，不仅影响了慈善组织的工作效率，而且严重损害了机构的公信力，不利于今后工作的开展。

第三，对善款管理和使用的公开性和透明度不够，使用效率不高。慈善组织的公信力是建立在“透明的玻璃口袋”上的，但由于我国慈善基金会的半官方化及我国慈善事业的公示和监督体制尚未健全，导致部分慈善机构善款的使用随意性大，没有及时进行信息公开，甚至出现贪污、挤占、挪用的现象，慈善组织对于慈善资源的使用效率不高，使用不当甚至背离捐赠人的意愿，伤害了捐赠人的感情，影响了其对慈善组织的信任，从而降低了慈善组织的公信力。

4．社会整体慈善意识有待于进一步提高

新中国建立初期，我国存在着一定数量的慈善机构，这些机构曾在近代历史上对救灾、扶贫、助学和医疗等方面做出很大贡献。但是，在新中国成立之后的很长一段时间里，慈善一直被作为“帝国主义和国民党反动派欺骗人民的工具”、作为“极具伪善性和欺骗性的事物”看待，是受到国家力量批判的。直到改革开放以后，特别是20世纪90年代中后期，慈善事业在中国才开始逐步发展起来，但他们大部分是直接依托于各级政府的民政部门建立的，与政府有着内在的关联。政府在慈善事业中扮主角，使个人和社会都对政府产生了极强的依赖心理，人们对慈善比较陌生。虽然最近几年慈善事业被党的文件提出ˊ，被国家领导人重视，但这种依赖思想在人们头脑中己经根深蒂固，短时间内难以改变，这是导致慈善意识缺乏的原因之一。同时，慈善意识的表达需要一定的经济基础，受经济社会发展水平的限制，我国的大部分人口仅仅解决基本生活问题，爱心的表达还是小范围的或者爱心表达的行为还不够充分，而这也是影响慈善意识提高的一个关键因素。