第一章 绪论

第一节 问题缘起

公务员是弱势群体吗？相对于国家、上级，他们自己认为是。在普通民众看来，公务员属于“精英联盟”的成员，并不是传统意义上的弱势群体。而人民论坛问卷调查中心随机抽样调查的结果显示，认为自己是“弱势群体”的党政干部受访者所占比例达45.1%。这一调查结果对我们的常识造成了冲击，为什么人人称羡的公务员近半数自认“弱势”？调查分析，其“弱势”心态主要来源于以下几个方面：一是在激烈的官场竞争、严厉的问责制度和强大的网络监督面前，一些官员成了“惊弓之鸟”，生怕因做错一件事、说错一句话而成为众矢之的，每天都谨小慎微、如履薄冰；二是虽然干部人事制度改革正在逐步推进，但是在某些地方依然存在论资排辈现象，甚至“潜规则”盛行，很多官员因没有背景，“不跑不送”，处于“天花板”困局之中，得不到重用和提升，成为官场“弱势群体”；三是公务繁杂，既要有让上级看得见的政绩，又要有能让老百姓满意的民心工程，想要有所作为却困难重重，不少官员甚至出现了焦虑症，心力交瘁，倍感“弱势”；四是一些贫困地区公务员的工资收入有限，在物价尤其是房价持续高位徘徊的背景下，只能“望房兴叹”。

在法律语境中，除经济贫困是弱势群体的主要特征外，权利贫困和能力贫困是弱势群体另外两个基本特征。一位公务员在接受人民论坛记者采访时表示，公众关注的往往是那些手握实权或者担任领导职务的官员，而对一般的非领导职务公务员关注有限，而这些人是公务员的大多数。在科层制的结构中，这些人实际上可以调动的资源非常有限，而对上级领导、工作单位等不满意时，往往又不能“跳槽”一走了之，常常靠“忍”，因此心理难免压抑，更容易产生“弱势心理”。下级公务员对上级所体现的“弱势”正是其权利贫困和能力贫困的表现。当认为上级的决定或者命令是错误的，甚至可能导致违法犯罪的，公务员是否执行？公务员有什么权利和能力应对这个问题？执行或者不执行会产生什么法律后果？承担什么样的责任？《公务员法》第五十四条似乎给出了回答，该条规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”据此，第五十四条似乎落实了公务员的批评、建议权？但是上级可以“意见接受，态度照旧”。第五十四条似乎赋予了公务员拒绝权？但是“上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的”，公务员必须执行，而且该条并没有“拒绝”的明示。第五十四条似乎规定了公务员的责任和免责事由？但是他们应当承担的具体责任是什么？这些问题必须在规范上作出解释和回答。

但仅仅在规范上作出解释和回答不足以解决问题。因为“立法者大笔一挥，法律条文就可变更。但此外也还存在着一些不能随意变更的其他要素，因为它们是同我们的文明和思想方式密切联系着的：立法者对它们像对我们的语言或我们的推理方式一样，无法施加影响”。在《公务员法》出台之际，第五十四条曾被认为是公务员立法最大的亮点之一，被认为解除了《国家公务员暂行条例》规定的“绝对服从”义务，公务员可以底气十足地向上级说“不”。但是“弱势群体”的调查结果证明了一个经验常识：公务员向上级说“不”真的很难。《公务员法》第五十四条的改革带来的仅仅是表面的、“书面制度”上的变化，而其后的公务员责任体系及其深层结构并没有被触动。公务员责任体系的深层结构，在共时性上与各项责任实现机制相联系，甚至牵动一个社会政治、经济、文化等各方面的因素；在历时性上与中国的干部人事制度改革以及公务员内部的文化相联系。“在一个制度没有发生变化的时候，要发现这个制度背后的深层结构是非常困难的，这需要研究者具有非常敏锐的观察力。而经验表明，当一个制度发生剧烈变化的时候，恰恰是观察这个制度深层结构的最佳时期。”

可见，公务员的“弱势群体感”也未必不是一种广义上的社会进步，是对法治社会的期待和呼唤。毕竟，它是问责制度兴起，公民监督意识、民主权利意识逐步加强压力下的心理结果，同时它也暴露出机关内部诸多尚未“见光”的种种弊端。它从一个侧面反映了改进公务员制度的强烈时代要求；那令人惊诧的调查结果，更暗含着一些所亟待我们研究解决的新课题。“现代社会充斥着实际行动，人们已无暇反思价值问题和原则问题，大家只关心 ‘怎么办’的理论，却很少去思考 ‘结果会怎样’”，更少去思考“为什么会这样”。本书试图尝试解释“为什么”公务员执行上级错误甚至违法的命令，选择执行抑或不执行的“结果会怎样”，重点揭示这个问题背后的制度原因和理论缺失。